湘蘇云貴四省提出平臺破產(chǎn)或清算，城投債打破剛兌漸行漸近？
時間：2021-12-16 09:36:39 來源：城望集團 作者：城望集團 已閱：0次
湖南省近日公布的《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》提出，清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，加快推進市場化轉(zhuǎn)型，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，切實防范惡意逃廢債。
據(jù)記者梳理，除湖南外，今年來包括江蘇、云南、貴州等省份都在公開文件中提及融資平臺破產(chǎn)或清算。因前述省份城投債務規(guī)模大或有城投非標違約，這一提法引起市場關注。記者了解到，這并非新提法，中央文件早有同樣的表述，地方只是援引中央文件，但地方重提體現(xiàn)了對中央政策執(zhí)行的決心、打破城投剛兌的態(tài)度。目前城投破產(chǎn)或清算的案例較少，多選擇兼并重組，避免對當?shù)厝谫Y環(huán)境的破壞。未來可能有部分城投公司會破產(chǎn)清算。另據(jù)記者了解，鑒于城投破產(chǎn)對市場的巨大沖擊，監(jiān)管部門要求城投破產(chǎn)需要上級政府審定，并知會央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等相關部門，確保風險可控。
江蘇省在10月份印發(fā)的《關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見》中表示，有序推進地方融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。云南省10月印發(fā)的《關于完善省以下財政體制深化預算管理制度改革的意見》也有同樣提法。此前，貴州省9月印發(fā)的《貴州省政府投資項目管理辦法》也表示，對嚴重資不抵債、失去清償能力的國有及國有控股企業(yè)，要依法實施破產(chǎn)重組或者清算。這一提法引起市場關注。實際上，中央已經(jīng)多次提出類似表述。國務院今年4月13日公布《關于進一步深化預算管理制度改革的意見》提出，清理規(guī)范地方融資平臺公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。而2018年9月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關于加強國有企業(yè)資產(chǎn)負債約束的指導意見》提出，對嚴重資不抵債失去清償能力的地方政府融資平臺公司，依法實施破產(chǎn)重整或清算，堅決防止“大而不能倒”，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險。同時，要做好與企業(yè)破產(chǎn)相關的維護社會穩(wěn)定工作。因此，貴州、江蘇、云南、湖南等省份關于“國企或平臺破產(chǎn)重組、清算”的表述并非新提法，而是沿用中央文件的表述。但地方重提體現(xiàn)了對中央政策執(zhí)行的決心、打破城投剛兌的態(tài)度。滬上某大型券商固收投資人士表示，上述省份要么城投債規(guī)模高要么償債壓力較大。在城投非標違約已趨于常態(tài)化的環(huán)境下，地方政策的發(fā)布體現(xiàn)了他們對中央政策執(zhí)行的決心。值得注意的是，城投破產(chǎn)也是化解隱性債務風險的措施之一。財政部于2018年10月發(fā)布的《地方全口徑債務清查統(tǒng)計填報說明》中列舉了六種化債方式：②出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還，③利用項目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還，④合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務，廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，近些年來，雖然政府文件反復提及清理城投平臺債務，但由于特定歷史時期發(fā)展的需要，城投融資相關政策也始終在松與緊之間周期性循環(huán)。這反映雖然關于地方政府融資平臺債務化解的政策導向早已明晰，但實際執(zhí)行的過程持久、拉鋸。具體處置措施可能需要根據(jù)市場反饋進行動態(tài)調(diào)節(jié)，從而在不引發(fā)系統(tǒng)性金融風險的背景下，化解政府隱性債務風險。
依據(jù)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行、銀監(jiān)會《關于貫徹國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知相關事項的通知》（財預〔2010〕412號）文，融資平臺公司是指由地方政府及其部門和機構(gòu)、所屬事業(yè)單位等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設立，具有政府公益性項目投融資功能，并擁有獨立企業(yè)法人資格的經(jīng)濟實體，包括各類綜合性投資公司。據(jù)統(tǒng)計，目前融資平臺數(shù)量上萬家。中金公司此前測算稱，地方融資平臺的帶息負債超過30萬億人民幣，占GDP的比例為34％。但平臺公司的償債保障比率只有0.4倍，即這些企業(yè)的經(jīng)營性現(xiàn)金流無法支付當年到期的債務和利息。“本質(zhì)而言，城投大多資不抵債。如果真的市場化，大多是破產(chǎn)重組。所以前述條款是賦予地方在處置債務問題時可以采取的手段，但是不能引發(fā)區(qū)域性、系統(tǒng)性風險。這樣的處置思路，是以市場資產(chǎn)消滅為手段的，類似于核威懾，輕易不會動用。”前述滬上某大型券商固收投資人士稱。根據(jù)破產(chǎn)法，進入破產(chǎn)重整或清算的前提是企業(yè)法人不能清償?shù)狡趥鶆? 并且資產(chǎn)不足以清償全部債務或者明顯缺乏清償能力。在進入破產(chǎn)清算程序后，以往企業(yè)在編制財務報表時采用的“持續(xù)經(jīng)營”假設將不復存在，應以“評估清算價值”作為財務報表的編制目的。分析來看，城投破產(chǎn)清算和普通企業(yè)很不一樣：①一方面，融資平臺公司的實物資產(chǎn)公益性較強、流動性較弱，可能面臨無法變現(xiàn)也很難確認價值的風險。②另一方面，融資平臺公司與地方政府之間常有大量的資金往來，也有對地方政府的應收款項。在破產(chǎn)清算環(huán)節(jié)，地方政府的應付款項能否支付、如何支付、是否會打折，都是對破產(chǎn)清算影響較大且受關注度較高的問題。
更為關鍵的是，市場認為融資平臺有地方政府的隱性背書。城投破產(chǎn)清算如處理不當，容易引發(fā)債權(quán)人對地方政府逃廢債的質(zhì)疑，甚至帶來區(qū)域性、系統(tǒng)性風險。記者了解到，鑒于城投破產(chǎn)對市場的巨大沖擊，對嚴重資不抵債或失去清償能力的融資平臺公司依法實施破產(chǎn)重整或清算前，要向上級政府報告并履行有關程序，并知會央行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會等相關部門，確保風險可控。近年來，隨著融資平臺違約增加，城投債的技術(shù)性違約也已出現(xiàn)。如2019年12月，上清所關于“16呼經(jīng)開PPN001”未能兌付回售資金的通知傳開。這只債券的發(fā)行主體為呼和浩特經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)投資開發(fā)集團公司，屬于城投公司無疑。但是，這是一只私募債，而且在幾天之后問題得到解決，公司部分償還了違約資金。城投債違約背后是地方政府居高不下的債務壓力，因此市場也高度關注地方是否會采用破產(chǎn)清算的方式化解隱性債務。目前市場上還沒有看到真正意義上的城投破產(chǎn)重整或清算案例，但有一些城投子公司的破產(chǎn)案例。比如2020年10月，關于“18沈公用PPN001”未能按期足額支付本息的公告截圖在市場流傳，該債券發(fā)行人為沈陽盛京能源發(fā)展集團有限公司（曾用名“沈陽城市公用集團有限公司”）。截圖稱，因發(fā)行人于2020年10月23日收到沈陽市中級法院送達的破產(chǎn)裁定，根據(jù)破產(chǎn)法46條規(guī)定，“未到期的債權(quán)，在破產(chǎn)申請受理時視為到期，附利息的債權(quán)自破產(chǎn)申請之日起停止計息”。18沈公用PPN001已于2020年10月23日提前到期并停止計息，發(fā)行人未能按期足額償付本息。不過，最后該只債券由擔保公司代償付。再如今年6月30日，主體評級為AAA的無錫市市政公用產(chǎn)業(yè)集團有限公司發(fā)布公告稱，截至2020年12月31日，江蘇昌潤城建開發(fā)有限公司、無錫鑫連鑫物資有限公司違約金額為6976.47萬元，其中擔保人無錫市政建設集團有限公司承擔的代償金額為374.42萬元，該部分已由市政建設清償完畢。公告還稱，主債務人江蘇昌潤城建開發(fā)有限公司，無錫鑫連鑫物資有限公司，目前無繼續(xù)經(jīng)營的價值，計劃向法院申請破產(chǎn)清算。不過由于公開債券得到妥善處置、城投屬性較弱等因素，前述破產(chǎn)重組或清算事項發(fā)生時未引起資本市場的過度恐慌。比如沈陽公用更名為盛京能源，公司能源屬性增強，企業(yè)的城投屬性有所淡化；無錫市政下屬兩公司城投屬性更弱。中金公司研究部董事總經(jīng)理許艷稱，平臺破產(chǎn)清算并非新的提法，市場短期或有過度擔憂的可能，但是長期來看，融資平臺的市場化轉(zhuǎn)型發(fā)展必然會帶來債務處置的市場化，對于確實經(jīng)營業(yè)務差、資不抵債、公司自身無法清償債務的平臺公司，未來也定會出現(xiàn)破產(chǎn)清算的案例。申萬宏源的一份研報稱，融資平臺將被剝離政府融資職能逐步轉(zhuǎn)向市場化，個別資質(zhì)較弱失去清償能力的平臺將面臨破產(chǎn)重整或清算，對弱資質(zhì)城投主體應謹慎。劉郁表示，政策對于打破剛兌是認真的，但是由于城投和地方政府之間關系的復雜性，打破剛兌可能會經(jīng)歷一個較長的過程，并且還要守住不引發(fā)系統(tǒng)性風險的底線。在這一過程中，市場的擔憂也會隨之加深，這會加劇城投內(nèi)部的分化。比如受發(fā)行政策導向的影響，債務率過高的區(qū)縣面臨債務收縮的過程。
