多地發(fā)文規(guī)范預(yù)算管理：禁止國有企業(yè)、事業(yè)單位演化為融資平臺(tái)
1 禁止國企、事業(yè)單位演化為融資平臺(tái)
國務(wù)院在《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的意見》中要求，決不允許新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子；嚴(yán)禁地方政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)；嚴(yán)禁地方政府通過金融機(jī)構(gòu)違規(guī)融資或變相舉債；清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。
在此基礎(chǔ)上，省級(jí)政府增加了一些細(xì)化要求。今年2月，貴州省印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步深化預(yù)算管理制度改革的實(shí)施意見》。貴州相關(guān)負(fù)責(zé)人解讀稱，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，貴州省財(cái)政仍將處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，預(yù)算管理中預(yù)算統(tǒng)籌力度不足、政府過緊日子意識(shí)尚未牢固樹立、預(yù)算約束不夠有力、資源配置使用效率還有待進(jìn)一步提高。
同時(shí)，從近年各級(jí)審計(jì)、監(jiān)督以及調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，全省還存在稅源結(jié)構(gòu)單一、財(cái)源基礎(chǔ)薄弱，政府債務(wù)負(fù)擔(dān)重、隱性債務(wù)存在風(fēng)險(xiǎn)隱患，縣級(jí)財(cái)政收支矛盾突出特別是“三保”支出壓力大，財(cái)政資金使用績效不高，部分單位未嚴(yán)格遵守財(cái)經(jīng)法紀(jì)等問題，財(cái)政服務(wù)新時(shí)期高質(zhì)量發(fā)展的措施和抓手還不夠多，亟需制定出臺(tái)《實(shí)施意見》作進(jìn)一步規(guī)范，全力助推全省高質(zhì)量發(fā)展。
對于隱性債務(wù)，貴州意見提出，嚴(yán)格規(guī)范事業(yè)單位和國有企業(yè)舉債審批程序，禁止將事業(yè)單位、國有企業(yè)演化為政府融資平臺(tái)，嚴(yán)禁以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。其原因在于，在監(jiān)管收緊后，融資平臺(tái)融資收緊，一些地方轉(zhuǎn)而通過醫(yī)院、學(xué)校等事業(yè)單位融資，尤其在租賃類政信業(yè)務(wù)中較為常見。
據(jù)了解，傳統(tǒng)的融資租賃平臺(tái)類業(yè)務(wù)交易結(jié)構(gòu)為城投公司通過售后回租的方式向租賃公司融資，租賃物為城投公司的管網(wǎng)資產(chǎn)。43號(hào)文（《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》）印發(fā)之后，交易結(jié)構(gòu)有所變化，通常為學(xué)校、醫(yī)院等通過售后回租向租賃公司融資，同時(shí)由政府一級(jí)平臺(tái)為交易提供擔(dān)保，資金交由當(dāng)?shù)卣脚_(tái)使用。由此學(xué)校、醫(yī)院等事業(yè)單位演變成融資平臺(tái)。
“多年以前看一家租賃公司的ABS產(chǎn)品，底層資產(chǎn)絕大部分來自醫(yī)院。當(dāng)時(shí)天真的以為應(yīng)收醫(yī)院租賃款是非常好的基礎(chǔ)資產(chǎn)，畢竟醫(yī)院就是一頭頭移動(dòng)的現(xiàn)金牛。”滬上某券商交易員表示，“后來才知道，這些醫(yī)院通過融資租賃借的錢，絕大部分通過繞道的形式，流向了當(dāng)?shù)氐娜谫Y平臺(tái)。因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)沒有資產(chǎn)可以滿足租賃公司抵質(zhì)押要求，所以繞了醫(yī)院的通道。”
實(shí)際上，以醫(yī)院、學(xué)校設(shè)備等公益性資產(chǎn)抵押融資并不合規(guī)。財(cái)預(yù)[2016]175號(hào)文明確規(guī)定，學(xué)校、幼兒園、醫(yī)院等以公益為目的的事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體，不得以教育設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施和其他社會(huì)公益設(shè)施進(jìn)行抵押融資。
“財(cái)政擔(dān)保在2017年后已經(jīng)很少出現(xiàn)，但以醫(yī)院、學(xué)校等企事業(yè)單位名義舉債的案例還是比較常見。這類舉債方式以公益性資產(chǎn)作為抵押是違規(guī)的。”東部省份某地市財(cái)政局債務(wù)辦人士表示。
除貴州省以外，山西省也提出強(qiáng)化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機(jī)制，嚴(yán)禁在沒有預(yù)算及合法協(xié)議的情況下向企事業(yè)單位撥付資金，嚴(yán)禁政府以企業(yè)債務(wù)形式增加隱性債務(wù)。
湖南省表示，決不允許地方政府新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目，政府投資項(xiàng)目無資金來源不立項(xiàng)、無預(yù)算不開工，探索實(shí)行高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)政府投資項(xiàng)目上級(jí)財(cái)政開工核準(zhǔn)制。
寧夏提出，對政府投資項(xiàng)目開展財(cái)政可承受能力評估，決不允許通過政府投資基金、政府和社會(huì)資本合作（PPP）、政府購買服務(wù)等方式舉借隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。
2 嚴(yán)禁數(shù)字化債
針對此前部分地區(qū)出現(xiàn)的虛假化債、數(shù)字化債等問題，多地也發(fā)文明令禁止，同時(shí)要求嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問責(zé)和債務(wù)問題倒查機(jī)制。
根據(jù)財(cái)政部門的定義，地方政府隱性債務(wù)是指地方政府在法定政府債務(wù)限額之外直接或者承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。
財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2021年年底，全國地方政府債務(wù)余額為30.47萬億元，其中，一般債務(wù)13.77萬億元，專項(xiàng)債務(wù)16.7萬億元。當(dāng)年債務(wù)率（債務(wù)余額/財(cái)政總收入）約為101.4%，較上年上升8.6個(gè)百分點(diǎn)。
不過，目前尚沒有官方確認(rèn)的地方政府隱性債務(wù)規(guī)模和數(shù)據(jù)。根據(jù)國際貨幣基金組織（IMF）測算，2019年我國地方政府隱性債務(wù)規(guī)模達(dá)42.17萬億元，幾乎是顯性債務(wù)（21.31萬億元）的兩倍。
去年12月底召開的全國財(cái)政工作視頻會(huì)議要求，2022年從嚴(yán)遏制新增隱性債務(wù)、穩(wěn)妥化解存量隱性債務(wù)的體制機(jī)制，有效防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)，堅(jiān)決不留后患，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線；對化債不實(shí)、新增隱性債務(wù)的要嚴(yán)肅問責(zé)，完善防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)長效機(jī)制。
山西省提出，抓實(shí)化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作，嚴(yán)禁虛假化債、數(shù)字化債等問題。完善隱性債務(wù)變動(dòng)統(tǒng)計(jì)和常態(tài)化核查審計(jì)工作機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)日常監(jiān)督管理。
江西省提出，穩(wěn)妥處置和化解隱性債務(wù)存量，嚴(yán)禁虛假化債、數(shù)字化債。完善常態(tài)化監(jiān)控機(jī)制，進(jìn)一步加強(qiáng)債務(wù)變動(dòng)統(tǒng)計(jì)及融資平臺(tái)公司債務(wù)信息與金融監(jiān)管部門共享比對。云南、貴州也提出了類似措施。
此外，湖南省還提出，政府投資項(xiàng)目無資金來源不立項(xiàng)、無預(yù)算不開工，探索實(shí)行高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)政府投資項(xiàng)目上級(jí)財(cái)政開工核準(zhǔn)制。
寧夏提出，加強(qiáng)督查審計(jì)問責(zé)，將各市、縣（區(qū)）人民政府防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)列入市縣效能考核和自治區(qū)年度重點(diǎn)督查事項(xiàng)，嚴(yán)格落實(shí)政府舉債終身問責(zé)制和債務(wù)問題倒查機(jī)制。
3 城投破產(chǎn)重整或清算
雖然一些省份有一些新提法，但整體上地方文件和中央文件大同小異。
值得注意的是，中央文件提出，清理規(guī)范地方融資平臺(tái)公司，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實(shí)施破產(chǎn)重整或清算。山西、江蘇、湖南、云南、寧夏、四川六省份沿用了這一提法。
在市場人士看來，地方重提體現(xiàn)了對中央政策執(zhí)行的決心、打破城投剛兌的態(tài)度。目前城投破產(chǎn)或清算的案例較少，多選擇兼并重組，避免對當(dāng)?shù)厝谫Y環(huán)境的破壞，不過未來可能有部分城投公司會(huì)破產(chǎn)清算。
值得注意的是，城投破產(chǎn)也是化解隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的措施之一。財(cái)政部于2018年10月下發(fā)的《地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》中列舉了六種化債方式：安排財(cái)政資金償還，出讓政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還，利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營收入償還，合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)，通過借新還舊、展期等方式償還，采取破產(chǎn)重組或清算方式化解。
廣發(fā)證券首席固收分析師劉郁表示，近些年來，雖然政府文件反復(fù)提及清理城投平臺(tái)債務(wù)，但由于特定歷史時(shí)期發(fā)展的需要，城投融資相關(guān)政策也始終在松與緊之間周期性循環(huán)。這反映雖然關(guān)于地方政府融資平臺(tái)債務(wù)化解的政策導(dǎo)向早已明晰，但實(shí)際執(zhí)行的過程持久、拉鋸。具體處置措施可能需要根據(jù)市場反饋進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)節(jié)，從而在不引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的背景下，化解政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。