專題一回顧：原創(chuàng)丨原創(chuàng)丨【城投融資策略系列】專題一：城投融資環(huán)境不容樂觀

專題二回顧：原創(chuàng)丨【城投融資策略系列】專題二：城投融資困境的成因

專題三回顧：原創(chuàng)丨【城投融資策略系列】專題三：城投困境化解的現(xiàn)實選擇

在有條件的情況下，地方政府支持下，根據(jù)實際情況對轄區(qū)內(nèi)各種類型的城投公司進行必要的重組，在短期內(nèi)，可較快速度幫助城投公司走出債務(wù)及融資困境。

（一）城投平臺整合的類型及實例

整合類型方面，平臺整合目的可以分為兩大類：（1）數(shù)量整合。從各地政策要求來看，部分省份直接限定了平臺數(shù)量，平臺數(shù)量控制的參考因素主要是行政級別，市、區(qū)縣、園區(qū)分別限制不同的數(shù)量，通過整合可以直接減少平臺數(shù)量。（2）質(zhì)量整合。部分平臺業(yè)務(wù)相近、板塊重疊，通過歸類整合，可以使每個平臺分工更加明確，提升質(zhì)量及競爭力。

整合形式方面，從各地城投平臺整合具體案例來看，平臺整合大致可以分為四種形式：（1）吸收型整合：以某一既有平臺為主體，整合其他平臺；（2）新設(shè)型整合：新設(shè)平臺集團整合區(qū)域內(nèi)資源；（3）按業(yè)務(wù)類型分類整合：根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型，將資源集中后整合成不同的專業(yè)集團；（4）按管理區(qū)域和業(yè)務(wù)類型分類整合：根據(jù)不同行政或功能區(qū)域，同時統(tǒng)籌不同的業(yè)務(wù)類型，設(shè)置兩家及以上的平臺集團整合區(qū)域內(nèi)資源。

1、吸收型整合：以既有平臺為主體，整合其他平臺

吸收型整合模式主要有“1+N”、“2+N”兩種。

（1）達州市“1+N”模式

達州市政府于2020年對達州市平臺進行了資產(chǎn)重組，將區(qū)域內(nèi)較大的融資平臺達州發(fā)展、達州國資、達州交投均納入達州市投資有限公司（以下簡稱“達州投資”）合并范圍。對新納入公司的區(qū)縣平臺管控方面，人事任命均由黨組織進行管理，融資管控實行總額控制，債務(wù)則依據(jù)“誰用錢誰還錢”的原則實施。

整合效果方面，達州投資經(jīng)過整合后資產(chǎn)規(guī)模大幅增加，總資產(chǎn)增至815.93億元，凈資產(chǎn)增至346.91億元，較整合前分別大幅增長151.36%、193.82%。同時業(yè)務(wù)規(guī)模和區(qū)域范圍擴大，新增糧油銷售等可以貢獻現(xiàn)金流的業(yè)務(wù)，資產(chǎn)負債率有所下降，財務(wù)指標得以改善。債券估值方面，以“20達州02”為例， 2020年9月30日達州投資關(guān)于資產(chǎn)重組的公告發(fā)布后，“20達州02”的中債估值顯著下行，從10月14日的7.41%下滑至10月15日的6.81%（下行60bp）。

（2）平陽縣“1+8”模式

從2018年起，平陽縣政府以“做優(yōu)資產(chǎn)、做大收入、做強企業(yè)”為思路，構(gòu)建“1+N集團”模式框架，搭建縣國發(fā)公司“1+8”集團體系。

“1”即平陽縣國資發(fā)展有限公司。

“8”即平陽縣國資發(fā)展有限公司下屬8家一級子公司：（1）平陽縣國有資產(chǎn)投資經(jīng)營有限公司；（2）平陽縣旅游發(fā)展投資有限公司；（3）平陽縣城市建設(shè)投資有限公司；（4）平陽縣公用事業(yè)投資有限公司；（5）平陽縣交通投資集團有限公司；（6）平陽縣水利發(fā)展投資有限公司；（7）平陽縣灘涂圍墾開發(fā)建設(shè)有限公司；（8）溫州長安集團有限公司。

圖1：平陽縣縣平臺整合概況

（3）貴州省龍里縣“2+N”模式

2015年12月，龍里縣政府按照“2個管理母公司，多個專業(yè)子公司”的思路，選取經(jīng)營狀況較好的平臺公司設(shè)立為母公司，再兼并部分平臺公司作為其子公司。具體操作上，龍里縣政府分別以縣國資公司和貴龍城投公司為主體，將縣供排水公司、縣工投公司、交投公司等20多家國有資產(chǎn)公司、投融資平臺公司，整合組建貴州騰龍實業(yè)集團和貴州貴龍實業(yè)集團兩大集團公司，形成“2+N”模式架構(gòu)。其中，貴龍集團由貴龍城市經(jīng)濟帶投資開發(fā)有限公司等公司整合而成，主要負責轄區(qū)內(nèi)經(jīng)營性業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理；騰龍集團由龍里縣國有資本營運有限責任公司等公司整合組建而成，主要負責龍里縣城區(qū)及供水領(lǐng)域等公益性業(yè)務(wù)的經(jīng)營管理。龍里縣政府通過分別整合經(jīng)營性、公益性兩類資源進入兩個平臺主體，達到了資源整合的目的且確立了劃分不同類型平臺分類經(jīng)營的思路。

圖2：龍里縣平臺整合概況

（4）浙江安吉縣“2+N”模式

浙江安吉縣在整合中也形成了以兩大投融資平臺為主的“2+N”模式，兩大平臺，一是浙江安吉兩山國有控股集團有限公司（以下簡稱“兩山國控”），將安吉交投、國投及產(chǎn)投進行整合；二是浙江安吉國控建設(shè)發(fā)展集團有限公司（以下簡稱“安吉國控”），專門負責開發(fā)區(qū)范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)。

（5）安陽市“2+N”模式

2021年2月，安陽縣政府根據(jù)各平臺公司歷史沿革、資產(chǎn)規(guī)模、負債水平、業(yè)務(wù)運營、人員配置、內(nèi)部管理以及下屬子公司構(gòu)成等具體情況，以安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè)投資有限公司（簡稱“示范區(qū)建投”）、安陽東飛航空運動城建設(shè)發(fā)展有限公司（簡稱“東飛航空”）為主體，通過一系列內(nèi)外部整合重組操作，構(gòu)建安陽縣（含示范區(qū)）兩個一級政府投融資平臺公司，其中：整合重組后的安陽市城鄉(xiāng)一體化示范區(qū)建設(shè)投資有限公司保留原來的名稱（簡稱“示范區(qū)建投”），以示范區(qū)財政局為出資人，100%持股，負責全縣范圍內(nèi)的城鄉(xiāng)建設(shè)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、股權(quán)投資、金融服務(wù)、資產(chǎn)管理等業(yè)務(wù)；整合重組后的東飛航空更名為安陽縣城市投資運營有限公司（簡稱“安陽縣城投”），以安陽縣財政局為出資人，100%持股，負責全縣范圍內(nèi)的置業(yè)開發(fā)、園區(qū)的投資建設(shè)及運營管理（通航、新能源汽車、智能制造三大主導產(chǎn)業(yè)園區(qū)）等業(yè)務(wù)。

兩大平臺公司以各自子公司等二級平臺公司為實體化運營主體，充分發(fā)揮各自業(yè)務(wù)板塊內(nèi)相應(yīng)的投資、融資、建設(shè)、運營管理職能，最終實現(xiàn)各自定位明確、職能互補、分業(yè)運營，提高國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理水平，促進國有資產(chǎn)保值增值。

通過整合重組，一方面，打造上述兩個一級平臺主體，能夠最大限度集中區(qū)域內(nèi)資產(chǎn)、資源，統(tǒng)籌項目規(guī)劃、城建融資及資金使用，理順平臺公司決策機制，解決好項目資金“借、用、管、還”問題；另一方面，以業(yè)務(wù)板塊定位為出發(fā)點，集中各自業(yè)務(wù)領(lǐng)域內(nèi)資產(chǎn)資源，分業(yè)經(jīng)營，獨立運作。健全平臺公司經(jīng)營管理體制，推動平臺公司進行市場化、實體化、規(guī)范化和多元化的運作，提高平臺公司自主經(jīng)營和持續(xù)盈利的能力，增強平臺公司的自我造血功能。

表3：安陽市平臺整合概況

總體而言，吸收型整合的城投公司在經(jīng)過整合后，鞏固了其在當?shù)氐闹匾裕谪攧?wù)指標得以改善、資產(chǎn)規(guī)模大幅增加的情況下，可能存在估值下行或信用利差收窄的投資機會，融資產(chǎn)品市場認可度將有所提升。

2、新設(shè)型整合：新設(shè)平臺集團整合區(qū)域內(nèi)資源

新設(shè)型整合的一種模式是采取1+N模式，即新設(shè)平臺集團整合區(qū)域資源，形成一家大型的投資控股集團下設(shè)N家子平臺模式。另外還有“2+N”、“N+N”模式。

（1）聊城高新區(qū)“1+N”模式

2020年7月，針對目前市場需求及發(fā)展狀況，為有效解決發(fā)展所需的資金、土地、項目、人才、建設(shè)等要素，聊城高新區(qū)統(tǒng)籌區(qū)屬國有資源、國有資產(chǎn)、國有資金、國有資本，組建了聊城高新控股集團有限公司。將聊城高新區(qū)財金建設(shè)發(fā)展公司、山東九州高科建設(shè)有限公司、聊城高新城市運營有限公司、聊城高新人才發(fā)展有限公司4個平臺劃入集團。集團公司定位于實體化的政府投融資平臺、專業(yè)化的現(xiàn)代工業(yè)園區(qū)運營商、市場化的城市綜合發(fā)展商、系統(tǒng)化的創(chuàng)新資源集成商、多元化的公用事業(yè)服務(wù)商，主要負責專業(yè)園區(qū)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)培育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、投融資、土地開發(fā)管理、項目服務(wù)等。截止2021年6月底，總資產(chǎn)121.99億元，信用評級為AA。

四家子公司主要負責不同業(yè)務(wù)板塊：山東九州高科建設(shè)有限公司負責棚戶區(qū)改造、房地產(chǎn)開發(fā)業(yè)務(wù)、城市基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)、學校、醫(yī)院等公益性項目建設(shè)等板塊；聊城高新財金控股有限公司負責新能源新材料高端裝備、醫(yī)養(yǎng)健康、信息技術(shù)、房地產(chǎn)業(yè)務(wù)、金控業(yè)務(wù)和園區(qū)開發(fā)運營服務(wù)等板塊；聊城高新城市運營有限公司負責城園林綠化管理、環(huán)衛(wèi)保潔管理、市政設(shè)施管理等板塊，完善城市功能，改善城市人居環(huán)境，增強城市綜合承載力，努力打造美麗生態(tài)宜居高新區(qū)；聊城高新人才發(fā)展有限公司負責建設(shè)全鏈條全方位人才服務(wù)體系、聚焦人才精準引進和服務(wù)、人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)載體建設(shè)、人才創(chuàng)業(yè)投資、人才安居教育等板塊。

圖3：聊城高新區(qū)平臺整合概況

2021年8月，子長市政府推動現(xiàn)有平臺和國有企業(yè)整合為一個資產(chǎn)規(guī)模50億元的融資平臺公司——陜西子長瓦窯堡投資集團有限公司(以下簡稱集團公司)。

按照積極穩(wěn)妥、分類施策、分步整合的原則，對全市融資平臺、國有企業(yè)作為獨立法人二級子公司分批納入新組建的集團公司。第一批納入集團公司的二級子公司8個，分別為：子長市城市建設(shè)投資有限責任公司、子長市農(nóng)村公路養(yǎng)護有限責任公司、子長市礦產(chǎn)開發(fā)有限責任公司、子長市安定文化旅游產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)有限公司、子長市林業(yè)投資有限責任公司、子長市城鎮(zhèn)化建設(shè)投資有限責任公司、子長市扶貧開發(fā)投資有限責任公司和子長市新能源開發(fā)有限公司。納入集團的二級子公司資產(chǎn)和股權(quán)100%劃轉(zhuǎn)集團公司，根據(jù)集團公司業(yè)務(wù)發(fā)展需要和業(yè)務(wù)板塊拓展，逐步將其他市屬國有企業(yè)納入。

整合后的公司組建專業(yè)化子公司，依法開展片區(qū)開發(fā)、土地整理及一級開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、房地產(chǎn)開發(fā)、文化旅游開發(fā)、能源化工建設(shè)、工程承攬、項目策劃包裝和咨詢服務(wù)、污水垃圾處理、市政環(huán)衛(wèi)、停車場運營、勞務(wù)外包等經(jīng)營性業(yè)務(wù)；通過代建制、EPC、PPP等模式參與政府性投資項目，逐步開展相關(guān)項目開發(fā)經(jīng)營、項目咨詢和建設(shè)管理服務(wù)。

融資平臺公司完成整合升級后，憑借優(yōu)質(zhì)資源、政策支持和專業(yè)優(yōu)勢，按照市場化運營模式，積極參與地方基礎(chǔ)設(shè)施和公益性、準公益性項目建設(shè)，通過融資平臺公司自身收益和政府獎補，增加融資平臺公司綜合收益。圍繞做活集團公司現(xiàn)金流,市場化經(jīng)營國有經(jīng)營性門面房和行政事業(yè)單位閑置辦公場所，通過政府購買服務(wù)和政府采購等方式將市內(nèi)環(huán)衛(wèi)、行政事業(yè)單位物業(yè)、固廢處理、農(nóng)村公路養(yǎng)護等工作委托集團公司運營，同時，將城市泊車、廣告、垃圾場等特許經(jīng)營權(quán)授權(quán)集團公司運營。

圖4：聊城高新區(qū)平臺整合概況

（3）亳州市“1+N”模式

以亳州建安投資控股集團有限公司（以下簡稱“建安集團”）的整合為例，2014年6月，在亳州市委市政府的主導下，根據(jù)《亳州市人民政府關(guān)于變更亳州建設(shè)投資集團有限公司有關(guān)事項的通知》（亳政秘[2014]60號），亳州建設(shè)投資集團有限公司（以下簡稱“亳州建投”）對區(qū)域原有平臺進行整合，主要是將亳州市國資監(jiān)管機構(gòu)下屬的亳州城建、亳州文旅、亳州金地和亳州交投股權(quán)均劃入亳州建投，后亳州建投更名為建安集團，注冊資本增至30億元；整合完成后，建安集團下屬的平臺業(yè)務(wù)板塊互不重疊，亳州城建負責亳州市本級基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；亳州金地屬于區(qū)級城建主體；亳州交投主要經(jīng)營省道、國道等市外交通設(shè)施建設(shè)；亳州文旅負責經(jīng)營市內(nèi)文旅板塊建設(shè)。

圖5：建安集團新設(shè)型整合

（4）常德市“1+N”模式

2018年7月常德市全面啟動平臺公司整合轉(zhuǎn)型工作，主要以常德市城市建設(shè)投資集團有限公司（以下簡稱“常德城建”）為核心建立常德市城市發(fā)展集團有限公司（以下簡稱“常德城發(fā)”），然后將其他常德市國資監(jiān)管機構(gòu)持有的平臺劃至常德城發(fā)或常德城建。常德城發(fā)于2019年10月30日成立，成立后常德城建、常德交投和常德公用被無償劃轉(zhuǎn)至該公司。后續(xù)在政府資源承接、資金歸集等方面都將以常德城發(fā)為中心進行歸集、統(tǒng)籌、調(diào)度。

圖6：常德市平臺

3、按業(yè)務(wù)類型分類整合：根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型，將資源集中后整合成不同的專業(yè)集團

按業(yè)務(wù)類型分類整合，即根據(jù)不同的業(yè)務(wù)類型，整合區(qū)域資源，形成多家大型的專業(yè)集團，下設(shè)N家專業(yè)子公司模式。主要為“N+N”模式。

（1）濟南市“6+N”模式

以濟南市級平臺整合為例，濟南市2017年出臺市級投融資平臺整合調(diào)整方案，新組建濟南城市投資集團有限公司、濟南城市建設(shè)集團有限公司，保留濟南產(chǎn)業(yè)發(fā)展投資集團有限公司、濟南軌道交通集團有限公司，成立濟南金融控股集團有限公司、濟南文旅發(fā)展集團有限公司，形成六大集團，并吸納全市28個市直部門所屬的188家企業(yè)，實現(xiàn)市屬經(jīng)營性國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管。

圖7：濟南市平臺整合

（2）其他區(qū)域“N+N”模式

除上述濟南市按業(yè)務(wù)類型分類整合外，2021年以來又有多省市發(fā)布通知，擬按業(yè)務(wù)類型分類整合區(qū)域內(nèi)平臺。如2021年9月，石家莊市擬將77家市屬國企進行全面重組整合，籌建石家莊國控城市發(fā)展投資集團有限責任公司、石家莊文化旅游集團有限公司、石家莊國有資本投資運營集團有限責任公司等五大集團；2021年11月，保定市擬組建“國控、文發(fā)、交投、產(chǎn)發(fā)、農(nóng)發(fā)、建投、數(shù)投、國康”等8家平臺；2021年12月，湖北省首批改革組建的湖北交通投資集團有限公司、湖北聯(lián)投集團有限公司、湖北文化旅游集團有限公司、湖北鐵路集團有限公司、湖北農(nóng)業(yè)發(fā)展集團有限公司等五家企業(yè)掛牌。

4、區(qū)域+業(yè)務(wù)類型分類整合

根據(jù)不同行政或功能區(qū)域，同時統(tǒng)籌不同的業(yè)務(wù)類型，設(shè)置兩家及以上的平臺集團整合區(qū)域內(nèi)資源。主要為“N+N”模式。

（1）儀征市“5+6”模式

2018年8月，儀征市通過整合全市資源，改組組建國有資本運營公司和國有資本投資公司兩類公司，構(gòu)建起“一核兩類五大平臺公司六個實體公司”的國有企業(yè)總體框架。

“一核”：以儀征市國有資產(chǎn)管理中心代表市政府履行出資人義務(wù)，行使出資人職責。

“兩類”：按照十九大精神與相關(guān)政策文件，改組組建的兩類公司——國有資本運營公司與國有資本投資公司。國有資本運營公司基本職能為：對下屬公司履行出資人職責；市場化融資；股權(quán)投資；對下屬公司的經(jīng)營業(yè)績考核；財務(wù)結(jié)算；對下屬公司資金實行統(tǒng)一管理等；統(tǒng)籌發(fā)展；監(jiān)督下屬公司的產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向。國有資本投資公司的基本職能為：組織項目實施；國有資產(chǎn)運營；項目融資；接受母公司監(jiān)督管理等。整合改組后政府要依法放權(quán)、不越位、不缺位，依法將應(yīng)由企業(yè)自主經(jīng)營決策的事項歸位于企業(yè)，將延伸到子（孫）公司的管理事項原則上歸位于運營公司或投資公司，將配合承擔的公共管理職能歸位于相關(guān)政府部門和單位。

“五大平臺公司”：

以“儀征市城市建設(shè)發(fā)展有限公司”（簡稱“城發(fā)公司”）為載體，轉(zhuǎn)型為國有資本運營公司，整合市屬融資平臺。

以揚子投資發(fā)展有限公司（簡稱“揚子公司”）為載體，轉(zhuǎn)型為國有資本運營公司，整合鎮(zhèn)屬融資平臺。

汽車園、開發(fā)區(qū)、棗林灣三個園區(qū)整合現(xiàn)有園區(qū)內(nèi)平臺公司，分別成立一家國有資本投資公司，負責各自園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)打造。

“六個實體公司”：

城發(fā)公司打造“水務(wù)交通”、“城市建設(shè)”、“城市管理運營”、“金融投資”四個投資公司。

由交運局、水利局所屬平臺公司整合成“交通水務(wù)投資公司”，負責儀征市內(nèi)外水務(wù)交通設(shè)施的建設(shè)運營，例如水庫、大橋、水利設(shè)施、國道、省道等；

由建發(fā)公司、城建局下屬平臺公司及教育局下屬平臺公司整合成“城市建設(shè)投資公司”，負責全市范圍內(nèi)道路、橋梁、園林綠化等市政設(shè)施的建設(shè)運營及本市地產(chǎn)開發(fā)建設(shè)與棚戶區(qū)改造、安置房建設(shè)等建安工作，同時負責本市學校等教育設(shè)施的建設(shè)維護；

由城發(fā)公司下屬的物業(yè)公司等實體服務(wù)企業(yè)，以及物業(yè)、廣告、加油站、停車場等城市管理服務(wù)資源以及保安公司、勞務(wù)派遣公司等行政事業(yè)單位下屬的小型實體服務(wù)企業(yè)整合成“城市管理運營投資公司”，著重于城市運營服務(wù)工作的開展；

以城發(fā)公司旗下金融擔保公司為主體，整合全市金融資源，成立“金融投資公司”，一方面由政府牽頭，金融投資公司作為出資方，與專業(yè)金融機構(gòu)進行合作，組建儀征市城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，帶動社會資本出資；另一方面，除金融擔保外，從門檻較低、難度較小的組建儀征市城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金，開展小貸、融資租賃、信托等業(yè)務(wù)入手，整合金融業(yè)務(wù)牌照，并為其他國資平臺設(shè)計融資模式，或為其引入投資合作伙伴，延伸儀征市金融服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈條。

揚子投資發(fā)展有限公司（簡稱“揚子公司”）下設(shè)“村鎮(zhèn)建設(shè)投資公司”。

將各鎮(zhèn)建設(shè)及各類資源注入一家具有市政、綠化建筑資質(zhì)的企業(yè)，面向村鎮(zhèn)道路、綠化、莊臺等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)以及生態(tài)農(nóng)業(yè)的投資開發(fā)。

“棗林灣投資公司”下設(shè)“文化旅游發(fā)展公司”。以“兩園”為基礎(chǔ)，整合全市旅游資源，圍繞地方旅游特色文化與非遺資源，結(jié)合旅游與生態(tài)等產(chǎn)業(yè)，發(fā)展全域旅游。

圖8：儀征市平臺整合概況

（二）區(qū)縣城投整合的具體方向與建議

結(jié)合目前的城投資產(chǎn)整合現(xiàn)狀及案例，具體到各個城投平臺，還需要從區(qū)域現(xiàn)狀及平臺地位出發(fā)考慮整合方向，以下列舉的幾種情形以供參考：

（1）區(qū)域核心平臺的整合：整合同類資源要素融資平臺，合并重組同級融資平臺，具體可參考上文中的達州市、亳州市平臺整合案例。

（2）國有資產(chǎn)管理類融資平臺整合：可采取1+N或2+N模式，結(jié)合國資國企改革，國有資產(chǎn)管理類平臺公司可借機轉(zhuǎn)型為國有投資運營公司；亦可按業(yè)務(wù)類型分類整合，打造若干分業(yè)經(jīng)營的平臺集團，具體可參考上文中濟南市、儀征市的平臺整合案例。

（3）開發(fā)區(qū)、園區(qū)類投融資平臺整合：（a）建立產(chǎn)業(yè)園區(qū)，成為園區(qū)管理公司，通過為園區(qū)內(nèi)企業(yè)的服務(wù)獲得經(jīng)營性現(xiàn)金流收益；或與知名地產(chǎn)商合作開發(fā)和自主開發(fā)結(jié)合，依靠廠房、研發(fā)辦公樓、商業(yè)物業(yè)、配套人才公寓等租金收入獲取現(xiàn)金流。（b）股權(quán)投資，通過減免租金等方式吸引高新技術(shù)等創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)公司入駐園區(qū)，利用園區(qū)的優(yōu)勢對這類企業(yè)進行股權(quán)投資，以后這些企業(yè)如果可以IPO上市，城投公司可以實現(xiàn)股權(quán)退出，獲得收益。具體可參考聊城市高新區(qū)的平臺整合案例。

（4）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整區(qū)域融資平臺整合開級：山西、河南、遼寧等產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整矛盾較為集中的地區(qū)，破產(chǎn)關(guān)停、債務(wù)重組壓力較大的省級平臺，可結(jié)合當?shù)氐男屡d產(chǎn)業(yè)進行產(chǎn)業(yè)投資或市場化兼并重組。具體可參考常德市、子長市、安陽市、龍里縣、平陽縣的平臺整合案例。

（三）區(qū)縣城投不同類型的整合關(guān)注點提示

1、對于吸收型整合：伴隨著資產(chǎn)的劃轉(zhuǎn)，多數(shù)情況下往往帶來城投資產(chǎn)及收入規(guī)模的提升，但資產(chǎn)、收入規(guī)模并不與城投自身信用水平形成必然聯(lián)系。此時對于被整合吸收的主體的選擇非常重要，對擁有穩(wěn)定現(xiàn)金流和盈利業(yè)務(wù)、負債規(guī)模合理的優(yōu)質(zhì)平臺進行吸納是提升信用水平的重要推動因素，而存在較大應(yīng)收類款項、資產(chǎn)變現(xiàn)能力差的平臺的劃入，可能會對原有企業(yè)信用水平造成負面影響。

2、對于新設(shè)型整合：因新設(shè)平臺主要在原有一個或多個平臺基礎(chǔ)上搭建而成，整合后短期規(guī)模效應(yīng)凸顯，但業(yè)務(wù)整合和資金歸集管理等層面整合壓力較大。業(yè)務(wù)整合層面，對于那些新設(shè)整合為綜合性國有資本運營主體的城投，其業(yè)務(wù)運營行業(yè)跨度、并表公司數(shù)量和管理條線均大幅增加，母公司對子公司主營業(yè)務(wù)整合與控制能力面臨較大挑戰(zhàn)。融資與資金層面，對于1+N模式，部分新設(shè)城投擬通過整合后主體資質(zhì)的提升來降低融資阻力，緩解償債壓力，但若母公司未實現(xiàn)對整個集團資金統(tǒng)一管理，子公司的資金周轉(zhuǎn)及償債壓力困境反而會傳導至母公司，因此對于“子強母弱”且母公司債務(wù)壓力較大的企業(yè)，除合并層面的經(jīng)營及財務(wù)指標外，更需關(guān)注母公司自身的財務(wù)情況。

3、對按業(yè)務(wù)類型分類重組型整合及按區(qū)域+業(yè)務(wù)類型分類整合：重組后城投平臺通常面臨原有資產(chǎn)構(gòu)成、業(yè)務(wù)區(qū)域、業(yè)務(wù)分工、治理管控的變動，上述變動對信用資質(zhì)的影響同前述吸收型、新設(shè)型整合類似。但重組型城投整合后更應(yīng)關(guān)注外部支持的協(xié)調(diào)再分配問題。同業(yè)歸并后各城投雖然專業(yè)化水平提高，但兼并重組后的不同平臺與政府關(guān)系密切程度、當?shù)刎斄Ψ峙浍@取能力、可獲得政府支持力度不可避免出現(xiàn)差異，也進一步影響了重組后平臺信用資質(zhì)和融資能力。

此外，無論哪種模式的城投整合，若流于表層資產(chǎn)整合則意義甚微。在并表后的實質(zhì)整合階段，投資者需關(guān)注母子公司、兄弟公司之間在業(yè)務(wù)、人員、資金方面的協(xié)同效應(yīng)，如同質(zhì)業(yè)務(wù)合并后是否降低了內(nèi)部消耗，達到了提升收入、降低經(jīng)營及融資成本的效果。未來能有效借助整合提升自身實力，獲取更多政府支持的平臺將加速發(fā)展，而整合不力、風險管控缺失的企業(yè)或面臨一定的經(jīng)營及債務(wù)風險，平臺信用資質(zhì)將趨于分化。

從當前地方政府實施平臺公司整合政策來看，其主要目標集中在化解隱性債務(wù)、打造優(yōu)勢融資主體、解決同區(qū)域平臺效率和同業(yè)競爭、規(guī)避監(jiān)管政策、促使平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展等多個方面，核心訴求在于提高平臺公司融資能力。區(qū)縣級城投實施的同層級平臺的橫向整合，以實現(xiàn)同區(qū)域同質(zhì)業(yè)務(wù)的歸并或不同區(qū)域范圍的歸并或二者兼具，結(jié)合目前各地資源稟賦及債務(wù)規(guī)模現(xiàn)狀來看，可以幫助城投平臺短期內(nèi)走出困境。中期來看，還是在要增量上做文章。

（一）上級平臺公司向下整合區(qū)縣城投

從平臺整合的主要模式看，主要包括一是河南、陜西、甘肅等省實施的“以市帶縣”模式，即地市級平臺公司通過參股、業(yè)務(wù)整合等方式合并縣級平臺公司；二是較多省市實施的縱向深度整合，此類整合一般為省級平臺統(tǒng)籌的省域范圍的特殊資源的整合，如港口、交通、文化旅游等部分較為分散的資源。考慮到實施難度和平衡利益相關(guān)方訴求，常見的整合形式包括，新設(shè)主體或?qū)⒛骋粺o債務(wù)無實質(zhì)業(yè)務(wù)的主體更名后作為承接主體，將擬整合的資產(chǎn)資源、股權(quán)等劃入新主體；以實力較強的某主體為母體，將其他公司全部股權(quán)或者大部分股權(quán)劃入，以實現(xiàn)并表；保持整合主體的股權(quán)現(xiàn)狀，交叉劃轉(zhuǎn)其非主業(yè)的資產(chǎn)和業(yè)務(wù)，使之聚合至承擔對應(yīng)職能的主體，實現(xiàn)同質(zhì)資源、同質(zhì)業(yè)務(wù)或上下游業(yè)務(wù)歸并至單一主體。

結(jié)合平臺整合案例看，政府主導或支持下平臺整合迅速實現(xiàn)了整合主體規(guī)模做大。平臺整合減輕了區(qū)域同質(zhì)化競爭、政府支持分散的問題，相關(guān)資源的整合為平臺轉(zhuǎn)型或發(fā)揮資源積聚效應(yīng)提供了有利基礎(chǔ)，支持了區(qū)縣平臺的融資發(fā)展。部分主體被整合后依托新主體緩解了其債務(wù)壓力大、再融資困難的問題。資質(zhì)更高的新主體在融資、債務(wù)化解方面亦為區(qū)域做出了整體貢獻。

（二）“以市帶縣”模式

如果說區(qū)縣城投公司重組整合以前是地方政府對旗下公司整合的話，未來將出現(xiàn)一個明顯的變化：市級平臺公司向下整合，從根本上改變區(qū)縣城投公司的生存土壤與發(fā)展模式。

市級平臺公司相對而言資源、資產(chǎn)、資本、資金狀況更為優(yōu)越，甚至旗下?lián)碛猩鲜泄尽⒔鹑?類金融機構(gòu)，信用等級更高、融資能力更強，相對區(qū)縣城投公司來說處于優(yōu)勢地位。與此同時，級平臺公司也面臨著重組整合、發(fā)展壯大的壓力。在市級國有經(jīng)營性資源、資產(chǎn)、資本、資金已經(jīng)瓜分殆盡的情況下，通過兼并重組、吸收合并區(qū)縣城投公司的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、資本、資金、業(yè)務(wù)等，就成為市級平臺公司發(fā)展的一大方向。而省市也樂于見到這一幕。有些省市在文件里明確鼓勵“以市帶縣”。如陜西省明確要“積極推行‘以市帶縣’模式，由市級平臺通過參股、業(yè)務(wù)整合等方式帶動縣級平臺公司；鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過市級統(tǒng)貸、縣級用款模式擴大融資規(guī)模。”甘肅省也明確提到“積極推行'以市帶縣'模式，多渠道向縣級平臺增信，探索通過市級統(tǒng)貸、縣級用款模式擴大融資規(guī)模。”

2018年以來，湖南、陜西、河南等全國多個省（市）開展平臺整合以期實現(xiàn)化解隱性債務(wù)、打造優(yōu)勢融資主體、解決同區(qū)域平臺效率和同業(yè)競爭、規(guī)避監(jiān)管政策、促使平臺公司轉(zhuǎn)型發(fā)展等多個目標，而其中實現(xiàn)提升平臺融資能力為核心訴求。政府主導或支持下平臺整合迅速實現(xiàn)了整合主體規(guī)模做大；平臺整合減輕了區(qū)域同質(zhì)化競爭、政府支持分散的問題，相關(guān)資源的整合為平臺轉(zhuǎn)型或發(fā)揮資源積聚效應(yīng)提供了有利基礎(chǔ)；“以市帶縣”整合中支持了區(qū)縣平臺的融資發(fā)展；部分主體被整合后依托新主體緩解了其債務(wù)壓力大、再融資困難的難題；資質(zhì)更高的新主體在融資、債務(wù)化解方面亦為區(qū)域做出了整體貢獻。

在2020年10月陜西市縣城投整合升級方案中，提到了積極推行“以市帶縣”模式，由市級平臺通過參股、業(yè)務(wù)整合等方式帶動縣級平臺；鼓勵將縣級平臺并入市級平臺，向縣級平臺多渠道增信，探索通過市級統(tǒng)貸、縣級用款模式擴大融資規(guī)模。市縣政府要主動依托平臺實施項目，承接公益性項目和準公益性項目，城投平臺則要并購或組建專業(yè)化子公司，依法開展片區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、房產(chǎn)開發(fā)、工程承包、公用事業(yè)、污水垃圾、停車場、醫(yī)療養(yǎng)老、文化旅游等經(jīng)營性業(yè)務(wù)。

2021年3月1日，渭南市縣平臺公司整合升級工作專班，對轄區(qū)內(nèi)的城投進行調(diào)研，旨在摸清擬納入整合升級范圍的縣級城投的基本情況、業(yè)務(wù)構(gòu)成、資產(chǎn)負債，以及行政事業(yè)單位實際管理的可產(chǎn)生收入的非公益性資產(chǎn)等情況。

2021年3月5日，渭南市國資監(jiān)管機構(gòu)將其持有的縣級平臺——大荔縣城鎮(zhèn)開發(fā)投資有限責任公司（大荔城投）60%股權(quán)無償劃入市級平臺——渭南市產(chǎn)業(yè)投資開發(fā)集團有限公司（渭南產(chǎn)投），響應(yīng)了省“以市帶縣”平臺整合升級的要求。

圖9：渭南市平臺整合概況

表4：渭南產(chǎn)投與大荔縣城投的基本情況對比

注：存量債券截止日期為2021年4月16日

（三）單一資源縱向整合

1、福建單一資源劃入新設(shè)主體模式

2020年8月15日，福建省政府出具《福建省人民政府關(guān)于組建省港口集團有限責任公司的批復》，同意組建福建省港口集團有限責任公司（福建省港口集團），將福建省國資監(jiān)管機構(gòu)、各地市等涉及港口和航運業(yè)務(wù)的國有資產(chǎn)整合到福建省港口集團，例如寧德交投旗下的寧德港、泉州交投旗下的泉州港、福建交運集團的福州港和莆田港。新設(shè)立的福建省港口集團由省國資監(jiān)管機構(gòu)、沿海各地市國資監(jiān)管機構(gòu)（局）或指定持股單位及省能源集團共同持股。

值得注意的是，寧德交投為保障自身債券持有人的合法權(quán)益，劃出寧德港后，積極爭取了政府注資、財政補助、經(jīng)營性資產(chǎn)注入（寧德市醫(yī)學影像中心項目控股投資主體），并取得福建港口集團的安慰函以及寧德港的《差額補足承諾函》。

圖10：福建省港口集團整合

2、山西文旅集團整合全省文旅資源

山西文旅集團2017年8月3日成立，山西文旅集團成立后，該集團在廣泛調(diào)研、深入研究基礎(chǔ)上制定了該集團“13366”發(fā)展路線圖。其中，建設(shè)文化旅游業(yè)的開發(fā)運營平臺、投融資平臺、智慧旅游信息化平臺三大平臺，打造酒店管理、景區(qū)開發(fā)運營、智慧旅游、文化創(chuàng)意、旅游地產(chǎn)、投融資等六大主業(yè)板塊構(gòu)成其核心內(nèi)容。

這一路線圖的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是以整合開發(fā)山西省內(nèi)景區(qū)景點旅游資源為抓手，規(guī)劃、整合、建設(shè)、開發(fā)、培育一批具有影響力和市場競爭力的支撐項目，以點串線帶面打造國內(nèi)外有影響力的旅游品牌集群。

在對接景區(qū)資源上，山西文旅集團相繼與晉城、長治、呂梁、臨汾等市委市政府及所屬相關(guān)縣區(qū)政府的主要領(lǐng)導召開工作對接座談會；對磧口古鎮(zhèn)、黃河壺口、運城永濟、太行山大峽谷、王莽嶺、蟒河、雁門關(guān)等三大旅游板塊沿線核心景區(qū)進行了實地考察調(diào)研，與景區(qū)資源方、投資方、運營方開展了具體合作。

山西文旅集團三大旅游板塊平臺公司廣泛吸引各級政府、金融機構(gòu)、戰(zhàn)略投資者積極參與，實現(xiàn)股權(quán)多元化。對于三大旅游板塊核心區(qū)域、核心項目，平臺公司通過控股、參股、委托經(jīng)營、合作經(jīng)營等不同模式整合優(yōu)質(zhì)景區(qū)景點資源，全力鍛造黃河長城太行三大旅游板塊，全面提升景區(qū)品質(zhì)，推動壺口瀑布、太行山大峽谷等景區(qū)創(chuàng)建國家5A級旅游區(qū)，創(chuàng)建了一批4A級精品景區(qū)。

總的來說，上級平臺向下整合對于區(qū)縣城投公司來說是相當大的利好，但同時也存在巨大的壓力，要求區(qū)縣城投公司加快發(fā)展，與上級平臺公司競爭優(yōu)質(zhì)資源、資產(chǎn)、資本、資金。如果被上級平臺公司搶先一步將優(yōu)質(zhì)資源、資產(chǎn)等重組整合，區(qū)縣城投公司將逐漸空殼化。如果區(qū)縣城投公司被上級平臺公司重組并表，實際上區(qū)縣平臺公司將失去發(fā)展的自主權(quán)，未來將遇到巨大的挑戰(zhàn)。

城投整合帶來的群體信用資質(zhì)的提升、融資阻力的降低仍只是中短期目標，只有長遠的對自身業(yè)務(wù)發(fā)展、市場化轉(zhuǎn)型做出規(guī)劃安排，才能真正解決債務(wù)壓力積累、經(jīng)營水平不足的困境。區(qū)縣城投從根本上擺脫困境的核心是實現(xiàn)市場化，市場化的核心是產(chǎn)業(yè)市場化，產(chǎn)業(yè)市場化的核心市場化機制的建立。

（一）化解債務(wù)風險、拓展融資空間的核心——實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型

快速擴張的城投債務(wù)背后其實是地方政府“債務(wù)—投資”驅(qū)動模式的不斷強化，既源于地方政府超出財力搞建設(shè)，亦有金融機構(gòu)以政府兜底幻覺代替市場化風控要求的推波助瀾。在宏觀經(jīng)濟下行壓力增大、強監(jiān)管持續(xù)加碼的嚴峻背景下，現(xiàn)階段推進融資平臺轉(zhuǎn)型與防范城投債務(wù)風險已是一體兩面，只有切實剝離平臺企業(yè)的政府融資職能、推進其市場化規(guī)范化轉(zhuǎn)型，方能從源頭處防范融資平臺成為地方政府債務(wù)隱性化載體，并有效防范城投債務(wù)風險的深化與蔓延，進一步拓展融資空間。

（二）市場化的核心——產(chǎn)業(yè)市場化

地方城投公司普遍存在業(yè)務(wù)戰(zhàn)略聚焦不清的現(xiàn)象。即使有資源、有資產(chǎn)、有資本、有資金，很多城投公司發(fā)展也不好，更別說現(xiàn)在處于債務(wù)重壓之下難以騰挪了。建議城投公司詳細梳理各自的資源稟賦，本著“因地制宜，因城施策”的原則，依資源稟賦構(gòu)建企業(yè)產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略，有條件的可聘請專業(yè)咨詢公司，共同謀劃企業(yè)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略并制定相應(yīng)的落地措施。戰(zhàn)略大師德魯克認為戰(zhàn)略規(guī)劃不是規(guī)劃“未來做什么”，而是規(guī)劃“當前必須做什么才能準備好迎接不確定的未來。”每個城投公司要制定清晰的產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，并以此為基礎(chǔ)向政府要資源向市場要效益。 

1、傳統(tǒng)業(yè)務(wù)產(chǎn)業(yè)化

城投平臺業(yè)務(wù)分為公益性業(yè)務(wù)、準公益性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)三大類。絕大多數(shù)城投都涉及公益性業(yè)務(wù)，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理，業(yè)務(wù)回款直接來源是地方政府；大多數(shù)城投也兼有準公益性業(yè)務(wù)，如棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等，有一定現(xiàn)金流，但僅有微薄利潤或虧損，需要政府補貼以平衡缺口；部分城投也涉及經(jīng)營性市場化業(yè)務(wù)，如貿(mào)易、產(chǎn)品銷售、房地產(chǎn)、融資租賃、擔保小貸等。城投業(yè)務(wù)目前仍然還是以公益性業(yè)務(wù)、準公益性業(yè)務(wù)為主。

城投公司要在傳統(tǒng)主營業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮自身區(qū)域優(yōu)勢，準確定位業(yè)務(wù)發(fā)展領(lǐng)域，聚焦產(chǎn)業(yè)發(fā)展板塊，整合產(chǎn)業(yè)鏈上下游資源，向?qū)I(yè)化、市場化方向發(fā)展，做強、做優(yōu)、做大傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)板塊。

2、區(qū)域資源稟賦產(chǎn)業(yè)化

城投的職能面臨著轉(zhuǎn)型升級的要求，除了圍繞傳統(tǒng)的城市建設(shè)業(yè)務(wù)外，還承擔著地方招商引資、產(chǎn)業(yè)培育等任務(wù)，因此城投應(yīng)出于對本地產(chǎn)業(yè)的培育，引導產(chǎn)業(yè)向本地聚集、發(fā)展。

大部分縣域雖然經(jīng)濟發(fā)展程度并不發(fā)達，但也有獨特的優(yōu)勢，比如豐富的旅游資源、礦產(chǎn)資源等，可利用政策東風，圍繞區(qū)域特色的旅游資源、農(nóng)產(chǎn)品資源、礦產(chǎn)資源等，大力發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)，引進加工制造業(yè)，全面提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展專業(yè)化水平，延伸產(chǎn)業(yè)鏈，做強產(chǎn)業(yè)鏈。

中央也一直在出臺相應(yīng)政策支持縣域發(fā)展，依托自身優(yōu)勢，把握政策機遇期，才能把經(jīng)濟發(fā)展好。從長期看，還是要改善營商環(huán)境、積極的招商引資，培育、導入一些優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè)，對GDP、對就業(yè)、對長期的財政收入都有改善。

3、入主上市公司、業(yè)務(wù)協(xié)同

城投公司入主上市公司是市場化轉(zhuǎn)型的重要手段之一，城投入主上市公司對城投平臺來說有眾多利好。從城投自身來看，一是城投企業(yè)入股上市企業(yè)，并將其作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的平臺，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)投資，從而實現(xiàn)多元化經(jīng)營，增加經(jīng)營性現(xiàn)金的流入；二是城投企業(yè)的相關(guān)業(yè)務(wù)與上市企業(yè)相似，入股主業(yè)務(wù)類似的企業(yè)，可以拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)或者與自身業(yè)務(wù)發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)，相互促進、相互協(xié)同發(fā)展；三是城投可以將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入上市公司，以此來盤活存量資產(chǎn)，大大提升公司的資產(chǎn)質(zhì)量，實現(xiàn)國有資產(chǎn)的保值增值，同時擴寬公開市場融資渠道。從區(qū)域?qū)用鎭砜矗峭镀脚_入主上市公司可以起到扶持當?shù)禺a(chǎn)業(yè)的作用，此外，還能通過入主上市公司引進相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈上下游，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的集聚或升級，從而促進當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展。2019年10月，下城國投入主潤達醫(yī)療，主要是出于利用國有投資平臺進一步推進上市公司所在行業(yè)資源整合，打造產(chǎn)業(yè)集聚高地。

城投公司入股上市企業(yè)，主要方式如下：城投控股上市公司一方面依托于區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)與資源稟賦，另一方面則主要為城投經(jīng)常性業(yè)務(wù)的整合上市。從城投控股上市公司行業(yè)分布情況來看，較多城投依托區(qū)域的支柱產(chǎn)業(yè)、資源稟賦來培育上市公司，如浙江臺州、湖南、福建的城投控股的制藥及醫(yī)療設(shè)備的上市公司，江蘇與山東的城投控股的化工行業(yè)上市公司，四川的宜賓發(fā)展所控股的五糧液、福建的興杭國資所控股的紫金礦業(yè)；另一方面則主要為城投經(jīng)常性業(yè)務(wù)的整合上市，包括城投經(jīng)常涉及的公用事業(yè)、房地產(chǎn)開發(fā)、園區(qū)服務(wù)運營、建筑施工、商貿(mào)等行業(yè)，如上海的城投所控股的上市公司大部分為綜合性園區(qū)服務(wù)運營商、房地產(chǎn)開發(fā)商和工程建筑施工企業(yè)，此外也有部分城投公司收購控股了其他行業(yè)的上市公司，如江蘇、山東的城投收購控股的設(shè)備制造行業(yè)上市公司。

城投公司入股上市公司策略上，早期可以只當財務(wù)投資者，繼續(xù)發(fā)揮民營企業(yè)家的作用，但是要加強財務(wù)管理，以免資金盲目投資。城投并購民企，初步的目標是實現(xiàn)財務(wù)并表，增加報表中的經(jīng)營性資產(chǎn)和經(jīng)營性收入，逐步實現(xiàn)機制轉(zhuǎn)型、人才聚集和經(jīng)營優(yōu)化。

（三）產(chǎn)業(yè)市場化的核心——機制市場化

區(qū)縣城投實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)市場化的關(guān)鍵是建立具有區(qū)域特色的市場化經(jīng)營機制。

1、國資監(jiān)管機構(gòu)不斷加大放權(quán)授權(quán)的力度

城投公司作為政府部門的時代已經(jīng)過去了，現(xiàn)在地方政府要以市場模式重塑政企關(guān)系，推動城投公司成為自主經(jīng)營的市場主體，推動城投公司建立完善現(xiàn)代企業(yè)制度，夯實公司治理基礎(chǔ)，并且從管企業(yè)向管資本轉(zhuǎn)型，推動城投公司授權(quán)經(jīng)營體系的建立。包括國資監(jiān)管機構(gòu)在內(nèi)的政府部門還需要進一步加大改革的力度。一是按照“政府正面清單、企業(yè)負面清單”的原則，依照《公司法》和《企業(yè)國有資產(chǎn)法》進一步劃清政府與企業(yè)之間的權(quán)責邊界。政府放權(quán)授權(quán)改革已經(jīng)取得了顯著成效，可在總結(jié)經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，出臺政府部門的權(quán)責清單，進一步規(guī)范政府部門職責權(quán)限，做到“有權(quán)必有責”“清單之外無職權(quán)”“法無授權(quán)不可為”。

2、建立項目思維機制

也就是城投公司必須要提高經(jīng)營管理能力、效率，真正具備市場競爭力。顯然，這要求城投公司要改變業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，要在滿足地方政府的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與產(chǎn)業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)上，建立項目思維，謀劃市場化業(yè)務(wù)，持續(xù)抓經(jīng)營。

3、建立多元化企業(yè)管理機制

地方政府應(yīng)當積極推動城投增強造血機制，提高經(jīng)營管理能力。作為國有企業(yè)，城投公司自身面臨國企普遍存在的經(jīng)營效率低下問題，而目前向市場化轉(zhuǎn)型讓城投公司面臨更多的難題，比如，如何應(yīng)對激烈的市場競爭，如何管理多元化企業(yè)所帶來的挑戰(zhàn)等，能否恰當應(yīng)對城投公司市場化轉(zhuǎn)型所帶來的難題，決定了城投公司市場化轉(zhuǎn)型能走多遠。

顯然，這就要求地方政府要一盤棋考慮問題，破除部門的本位主義，準確盤點、梳理擁有的資源、資產(chǎn)、資本、資金，將土地、建筑、設(shè)備、年度預(yù)算資金、國資經(jīng)營收入、特許經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)、優(yōu)質(zhì)國企股權(quán)等注入城投公司。

4、建立企業(yè)內(nèi)部市場化經(jīng)營機制

根據(jù)所處的區(qū)域經(jīng)濟社會情況及業(yè)務(wù)所處的行業(yè)特點、企業(yè)的歷史等實際情況來判斷、選擇合適的模式與路徑，對標借鑒一流的經(jīng)驗，推動體制機制創(chuàng)新。通過創(chuàng)新組織、管理模式，通過薪酬、績效、中長期激勵等方式的創(chuàng)新設(shè)計，激發(fā)城投公司發(fā)展的內(nèi)在活力。結(jié)合國企改革三年行動計劃，大力推動勞動、人事、用工制度改革，打造“干部能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的三能機制落地生根，為公司的業(yè)務(wù)突破、效益提高、效率倍增夯實基礎(chǔ)。

以公司治理為核心抓現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)，大力推動市場化選人用人機制、激勵約束機制的建立，建立“管理人員能上能下、員工能進能出、收入能增能減”的三能機制，真正激發(fā)內(nèi)生動力。

（四）區(qū)縣城投轉(zhuǎn)型的未來——推行全域經(jīng)營的綜合平臺模式

城投公司先天不具備市場化基因，加上機制僵化、人才奇缺、政企關(guān)系不清晰，所以導致城投公司市場化轉(zhuǎn)型困難重重，對城投公司來說是巨大的挑戰(zhàn)，難以完全市場化運作，面臨著機制的挑戰(zhàn)、市場的挑戰(zhàn)、人才的困境。顯然，城投公司轉(zhuǎn)型不應(yīng)該盲目的、完全的市場化，那是一條不歸路。城投公司的轉(zhuǎn)型升級應(yīng)該是以重塑政企關(guān)系為前提，以“突出平臺公司的市場主體作用與政府資源的杠桿支點作用相結(jié)合”和“公司的深化改革、創(chuàng)新發(fā)展與區(qū)域經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級相結(jié)合”為原則，深度融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展，推行全域經(jīng)營的綜合平臺模式。這就需要城投公司從以下幾個方面做出努力。

1、全域經(jīng)營的綜合平臺模式的轉(zhuǎn)型定位

地方平臺公司向城市綜合運營商、產(chǎn)業(yè)投資運營商轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為轉(zhuǎn)型主流。其中杭州城投、鎮(zhèn)江城投是平臺公司向城市綜合運營商轉(zhuǎn)型的典型代表，合肥建投、鄭發(fā)集團、江東控股集團是平臺公司向產(chǎn)業(yè)投資運營商轉(zhuǎn)型發(fā)展的典型代表。

區(qū)縣城投需要主動謀求由投融資平臺向城市綜合運營商、產(chǎn)業(yè)投資運營商或兩者的結(jié)合轉(zhuǎn)型。在這個過程中，城投公司就要堅持建管并舉、產(chǎn)融結(jié)合、全域經(jīng)營，推進資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推動商業(yè)模式升級、市場化轉(zhuǎn)型，激發(fā)國有資本的活力，增強國有資本的控制力與影響力，這樣以更優(yōu)質(zhì)、更大能級的國有資本推動區(qū)域的城市建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運營服務(wù)等工作，在推動區(qū)域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級中找到不可替代的價值。

各縣區(qū)政府在確定融資平臺數(shù)量時，要參照本縣區(qū)一般預(yù)算收入，建議原則上保留1-2家融資平臺；在研究融資平臺內(nèi)部專業(yè)子公司設(shè)置、資產(chǎn)注入融資平臺時，要按照資產(chǎn)屬性、行業(yè)分類，結(jié)合融資平臺功能定位和發(fā)展方向，跨行業(yè)整合成為國有資本運營公司（集團）。集團公司股權(quán)調(diào)整實現(xiàn)打造綜合性平臺，子公司通過股權(quán)調(diào)整是為了打造專業(yè)化平臺。

2、打造集團化業(yè)務(wù)發(fā)展模式

在推動全域經(jīng)營的綜合模式下，城投公司必須要盡快打造集團化的業(yè)務(wù)發(fā)展模式，清晰規(guī)劃業(yè)務(wù)板塊，明確業(yè)務(wù)發(fā)展的機制，增強業(yè)務(wù)的協(xié)同效應(yīng)，在業(yè)務(wù)布局、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、商業(yè)模式等進一步調(diào)整優(yōu)化、創(chuàng)新升級，融合產(chǎn)業(yè)鏈、資本鏈、創(chuàng)新鏈，使業(yè)務(wù)板塊之間互生互動，形成強大的集群效應(yīng)。

3、打造專業(yè)子公司/子集團

城投公司長期持續(xù)深入推進國企兼并重組，積累了豐富經(jīng)驗。下一步工作重點是在戰(zhàn)略性重組的基礎(chǔ)上實施專業(yè)化整合，提升國企重組質(zhì)量與整合實效。以一體化為目標推進企業(yè)重組后的業(yè)務(wù)整合，優(yōu)化業(yè)務(wù)布局；以產(chǎn)供銷統(tǒng)一、人財物統(tǒng)籌為重點，整合管理和業(yè)務(wù)部門，促進企業(yè)融合；發(fā)揮重組各方優(yōu)勢的溢出效應(yīng)和資產(chǎn)、技術(shù)、市場等方面的互補性，釋放規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)和范圍經(jīng)濟效應(yīng)，實現(xiàn)經(jīng)營協(xié)同、財務(wù)協(xié)同和公司治理協(xié)同，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。

在推行全域經(jīng)營的綜合平臺模式基礎(chǔ)上實施專業(yè)化整合，完善國企重組整合機制。對資產(chǎn)依據(jù)業(yè)務(wù)板塊實行分類管理、分業(yè)運作，按照是否有市場化現(xiàn)金流，城投平臺業(yè)務(wù)分為公益性業(yè)務(wù)、準公益性業(yè)務(wù)和經(jīng)營性業(yè)務(wù)三大類。在統(tǒng)一平臺下分類發(fā)展：商業(yè)類國企:依據(jù)區(qū)域資源稟賦、產(chǎn)業(yè)特色；公益類國企：依據(jù)公益類資產(chǎn)、項目市場化投融資。公益性業(yè)務(wù)整合打造，如城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地整理，業(yè)務(wù)回款直接來源是地方政府；準公益性業(yè)務(wù)整合打造，如棚改、保障房、供水電熱氣、垃圾處理、污水處理等；經(jīng)營性市場化業(yè)務(wù)整合打造，如貿(mào)易、產(chǎn)品銷售、房地產(chǎn)、融資租賃、擔保小貸等。在這個過程中，城投公司要大力發(fā)展市場化業(yè)務(wù)，打造具備市場化、專業(yè)化運作能力的子公司，讓公司產(chǎn)生造血能力。當然，這并不是要讓城投公司涉足完全競爭的領(lǐng)域，而是要讓城投公司把握關(guān)鍵環(huán)節(jié)、關(guān)鍵資源、關(guān)鍵客戶，成為發(fā)展的路由器、倍增器，通過資本方式實現(xiàn)經(jīng)營價值的倍增。

4、引入社會資本完善法人治理結(jié)構(gòu)

引入社會資本完善法人治理結(jié)構(gòu)并非單純的口號，從央企改革成果來看，社會資本的引入不僅可以改變國有企業(yè)一股獨大的局面，形成董事會、股東會等現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)，改變政府在重大問題上一言堂的局面，還會進一步引資本、引資源，放大國資的控制力和影響力。同時，社會資本的引入，相當于以股權(quán)的形式解決了地方城投公司的融資問題，可以進一步幫助城投公司化解存量債務(wù)。

在城投公司推進混改中有兩點需要特別注意：一是國企與社會資本的股權(quán)合作要在法律法規(guī)允許的框架下市場化運作，避免滋生腐敗尋租；二是社會資本都是逐利的，這就需要城投公司將優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)作為混改標的，本著與社會資本合作共贏的心態(tài)，而并非請社會資本入局接盤或明股實債融資。 

5、優(yōu)化運行模式

（1）組織架構(gòu)。城投公司要按照市場化、規(guī)范化、專業(yè)化的管理導向，建立職責清晰、精簡高效、運行專業(yè)的管控模式，分別結(jié)合職能定位具體負責戰(zhàn)略規(guī)劃、制度建設(shè)、資源配置、資本運營、財務(wù)監(jiān)管、風險管控、績效評價等事項。

（2）履職行權(quán)。城投公司應(yīng)積極推動所持股企業(yè)建立規(guī)范、完善的法人治理結(jié)構(gòu)，并通過股東大會表決、委派董事和監(jiān)事等方式行使股東權(quán)利，形成以資本為紐帶的投資與被投資關(guān)系，協(xié)調(diào)和引導所持股企業(yè)發(fā)展，實現(xiàn)有關(guān)戰(zhàn)略意圖。城投公司委派的董事、監(jiān)事要依法履職行權(quán)，對企業(yè)負有忠實義務(wù)和勤勉義務(wù)，切實維護股東權(quán)益，不干預(yù)所持股企業(yè)日常經(jīng)營。

（3）選人用人機制。城投公司要建立派出董事、監(jiān)事候選人員庫，由董事會下設(shè)的提名委員會根據(jù)擬任職公司情況提出差額適任人選，報董事會審議、任命。同時，要加強對派出董事、監(jiān)事的業(yè)務(wù)培訓、管理和考核評價。

（4）財務(wù)監(jiān)管。城投公司應(yīng)當嚴格按照國家有關(guān)財務(wù)制度規(guī)定，加強公司財務(wù)管理，防范財務(wù)風險，督促所持股企業(yè)加強財務(wù)管理，落實風險管控責任，提高運營效率。

（5）收益管理。城投公司以出資人身份，按照有關(guān)法律法規(guī)和公司章程，對所持股企業(yè)的利潤分配進行審議表決，及時收取分紅，并依規(guī)上交國有資本收益和使用管理留存收益。

（6）考核機制。城投公司通過制定修訂章程、派出產(chǎn)權(quán)代表、完善治理、規(guī)劃引領(lǐng)、激勵約束等方式，建立以戰(zhàn)略目標和財務(wù)效益為主的管控模式，結(jié)合所持股企業(yè)戰(zhàn)略目標和行業(yè)特點制訂具體考核辦法。

地方政府融資平臺為我國特定時期的歷史產(chǎn)物，對解決地方經(jīng)濟發(fā)展和百姓民生發(fā)揮了重要的作用，同時也積累的大量的債務(wù)風險。在嚴監(jiān)管下，大量弱資質(zhì)的邊緣城投公司面臨被清退被整合的命運。同時，新經(jīng)濟形勢下的城市發(fā)展需要懂經(jīng)濟規(guī)律、懂金融規(guī)則、懂城市運營，具有市場化投融資能力的企業(yè)，如城投公司結(jié)合地區(qū)資源稟賦和自身優(yōu)勢進行轉(zhuǎn)型升級，抓住城市更新、鄉(xiāng)村振興、新基建等國家戰(zhàn)略領(lǐng)域的機遇，不僅可以為地方經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力，還能在發(fā)展中解決債務(wù)問題。

當前及今后一段時期，城投公司仍將長期存在并繼續(xù)發(fā)揮作用，區(qū)縣城投公司應(yīng)從業(yè)務(wù)實際出發(fā)，結(jié)合自身優(yōu)勢和區(qū)域產(chǎn)業(yè)特色等，積極選擇適宜的轉(zhuǎn)型方向，調(diào)整業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)，以項目為抓手，重構(gòu)投融資模式，增強自身造血功能。通過把握政策、抓住機遇，一定可以在債務(wù)化解、城投轉(zhuǎn)型過程中開辟出一片新的天地。

同時需要地方政府、城投公司共同努力，充分利用自身的資源稟賦，在發(fā)展中化解債務(wù)，在發(fā)展中進行市場化改革，逐步成為自主決策、自負盈虧的市場化主體，成為中國經(jīng)濟的中堅力量，為地方經(jīng)濟的發(fā)展和民生的改善做出長久貢獻。縣域有未來，縣域城投就一定有未來。