【往期回顧】
（一）短期：“一攬子”化債方案
2023年7月24日，中共中央政治局召開會(huì)議指出：“要有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，制定實(shí)施一攬子化債方案”。相較今年4月份政治局會(huì)議提出的“要加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”的措辭比較，相對(duì)有所緩和。從“嚴(yán)控新增隱性債務(wù)”轉(zhuǎn)為“制定實(shí)施一攬子化債方案”。政治局會(huì)議對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重視程度提升，背后是“借新還舊、展期”等“技術(shù)性化債”空間減少后，地方化債進(jìn)入攻堅(jiān)期。中央已經(jīng)認(rèn)識(shí)且重視到某些地方無(wú)力化債的窘迫，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解或加快，預(yù)計(jì)后續(xù)會(huì)有一攬子化債方案陸續(xù)出臺(tái)。
“一攬子化債方案”的提出引發(fā)了市場(chǎng)熱議，各大機(jī)構(gòu)也都探討了未來(lái)隱性債務(wù)的化解方向。總體來(lái)說(shuō)，這一新提法可能會(huì)對(duì)當(dāng)前地方化債經(jīng)驗(yàn)做更為系統(tǒng)總結(jié)，而隨著政府更加注重地方隱債的系統(tǒng)性解決，隱債化解的節(jié)奏也將更為有序可控，預(yù)計(jì)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)也將明顯降低。具體而言，我們認(rèn)為未來(lái)隱性債務(wù)化解有以下趨勢(shì)：
1.堅(jiān)持“中央不救助”、“誰(shuí)家孩子誰(shuí)抱走”的原則
“不救助”并不意味著中央“坐視不管”。本次政治局會(huì)議高規(guī)格提出“制定實(shí)施一攬子化債方案”，可能意味著中央政府將在市場(chǎng)化、法治化原則之下，給予地方政府一定的騰挪空間，助其選擇適當(dāng)?shù)慕M合式化債方案。在協(xié)調(diào)金融資源的過(guò)程中，財(cái)政與貨幣政策亦可加強(qiáng)配合，中央政府未來(lái)或給予貼息、央行增加專項(xiàng)再貸款規(guī)模，考慮金融機(jī)構(gòu)的承受能力的同時(shí)，緩解地方政府的償債壓力。
《關(guān)于2022年中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況與2023年中央和地方預(yù)算草案的報(bào)告》提到“為了保持全國(guó)一般公共預(yù)算支出有力，今年擬安排全國(guó)財(cái)政赤字38800億元，比2022年增加5100億元。其中，中央財(cái)政赤字31600億元，通過(guò)發(fā)行國(guó)債彌補(bǔ)，比2022年增加5100億元。”，2023年新增赤字規(guī)模5000億元均為國(guó)債，當(dāng)前中央政府已經(jīng)在有意識(shí)地增加中央支出，即中央多加杠桿，相應(yīng)減輕地方負(fù)擔(dān)。制定一攬子化債方案，各地國(guó)資委在陸續(xù)建立應(yīng)急資金，幫助那些短期還本付息困難的融資平臺(tái)公司；有些地方債務(wù)壓力實(shí)在大的，可能需要省級(jí)政府幫忙暫時(shí)度過(guò)難關(guān)；可以允許一些資產(chǎn)管理公司收購(gòu)一些地方平臺(tái)形成的不良資產(chǎn)，并借此減緩當(dāng)?shù)貍鶆?wù)負(fù)擔(dān)；部分地方采取債務(wù)展期，甚至延期到20年等舉措，這類債務(wù)重組方案需要融資平臺(tái)和債權(quán)人協(xié)商，在雙方同意的前提下推進(jìn)。
2.或?qū)⒁越ㄖ瓶h試點(diǎn)拓寬至建制市、隱債顯性化作為隱債化解的重點(diǎn)
回溯來(lái)看，債務(wù)置換較好地緩釋了地方債務(wù)壓力，為債務(wù)化解爭(zhēng)取更多時(shí)間。同時(shí)置換政策傳遞了積極信號(hào)，市場(chǎng)信心得以增強(qiáng)。今年以來(lái)，一些地方政府則表示，要爭(zhēng)取新一輪隱性債務(wù)化解試點(diǎn)政策。比如，青海省預(yù)算報(bào)告稱，今年積極爭(zhēng)取縣級(jí)化債試點(diǎn)，多渠道、多手段盤活資金資產(chǎn)。這使得地方發(fā)債置換隱性債務(wù)的預(yù)期再度升溫，預(yù)計(jì)本輪一攬子化債方案壓實(shí)地方政府責(zé)任的同時(shí)將進(jìn)一步打開緩債減債政策空間，可能擴(kuò)容化債試點(diǎn)的數(shù)量，如增加試點(diǎn)的建制縣數(shù)量、將試點(diǎn)范圍由區(qū)縣一級(jí)擴(kuò)大至地級(jí)市一級(jí)等，通過(guò)置換將隱債顯性化是未來(lái)隱債化解的重點(diǎn)。
新一批特殊再融資債可能傾向于重債區(qū)域，額度可能在萬(wàn)億。地方政府債券限額與余額之差為特殊再融資債的潛在可用空間，理論空間充足。2022年末全國(guó)地方政府債務(wù)限額-余額空間約為2.6萬(wàn)億元。這部分主要分布在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省，如上海、江蘇、北京等地。部分弱資質(zhì)省市，如天津、甘肅、廣西、吉林、貴州的地方政府債限額-余額均不足500億元。但考慮到“回收-再分配”機(jī)制，財(cái)政部對(duì)專項(xiàng)債務(wù)“結(jié)存限額按約70%比例由各省（區(qū)、市）留用，按約30%比例由中央收回用于各省（區(qū)、市）之間統(tǒng)籌調(diào)配”，實(shí)際各省市額度存在一定的可調(diào)節(jié)空間。假定再分配額度均支持重債區(qū)域，疊加弱資質(zhì)區(qū)域現(xiàn)有置換額度，預(yù)計(jì)本輪再融資債發(fā)行額度或在萬(wàn)億規(guī)模。
3.“銀行+AMC”為代表的金融機(jī)構(gòu)或成為主要抓手
2023年1月7日，銀保監(jiān)會(huì)郭樹清主席在接受新華社采訪時(shí)表示，金融機(jī)構(gòu)要積極配合化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有序開展地方政府債務(wù)置換，推動(dòng)優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利率負(fù)擔(dān)。銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)部分地區(qū)的債務(wù)降息展期有利于在短期內(nèi)緩解地方債務(wù)壓力，穩(wěn)定市場(chǎng)信心。2022年12月底，遵義道橋與銀行達(dá)成協(xié)議推進(jìn)銀行貸款重組，為其他地區(qū)的債務(wù)化解提供了實(shí)際參考方案。中央也在今年6月借助銀行處理地方債務(wù)問(wèn)題，如建設(shè)銀行為濰坊提供不少于500億元的融資規(guī)模，中國(guó)銀行向河南省提供了1萬(wàn)億的金融支持。未來(lái)，中央政府或在全國(guó)層面協(xié)調(diào)銀行金融資源，鼓勵(lì)國(guó)股大行及政策性開發(fā)性金融機(jī)構(gòu)按照商業(yè)化原則給予地方國(guó)有企業(yè)及融資平臺(tái)低成本、長(zhǎng)久期資金支持。未來(lái)銀行可能在各種壓力之下，選擇對(duì)應(yīng)的區(qū)域進(jìn)行掛鉤，像扶貧一樣進(jìn)行結(jié)對(duì)幫扶，幫助相應(yīng)地區(qū)化解城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
資產(chǎn)管理公司(Asset Management Corporation，AMC )是國(guó)務(wù)院在借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上成立的以解決不良資產(chǎn)為目的的金融性公司，也是在資本市場(chǎng)上運(yùn)作的投資銀行類公司。AMC參與隱性債務(wù)處置進(jìn)一步擴(kuò)大了地方政府化債資金來(lái)源，主要包括提供短期流動(dòng)性支持（如提供周轉(zhuǎn)資金、收購(gòu)債權(quán)等）和參與實(shí)質(zhì)性重組兩種模式。根據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，在2019年隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的過(guò)程中，監(jiān)管部門已允許融資平臺(tái)公司債權(quán)人將到期債務(wù)轉(zhuǎn)讓給AMC。相應(yīng)地，AMC將繼承原債務(wù)合同中的還款承諾、還款來(lái)源和還款方式等權(quán)益。按照監(jiān)管要求，AMC需對(duì)融資平臺(tái)公司債務(wù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性重組，但不得通過(guò)收購(gòu)到期債務(wù)的方式變相提供融資。
2023年以來(lái)，AMC開始積極參與化債（表1）。
未來(lái)，針對(duì)一些盤活存量資產(chǎn)手段有限的地方，可以考慮和AMC等專業(yè)機(jī)構(gòu)合作，探尋更加市場(chǎng)化的資產(chǎn)盤活有效路徑，進(jìn)一步提升資產(chǎn)利用率和資產(chǎn)效益，從而更好助力隱債化解。但相對(duì)于地方隱性債務(wù)的龐大規(guī)模，AMC的體量較小，通過(guò)AMC化債的規(guī)模可能相對(duì)有限。
4.繼續(xù)提升中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付額度過(guò)去幾年，中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付整體持續(xù)提升。2023年3月1日，財(cái)政部部長(zhǎng)劉昆在新聞發(fā)布會(huì)上回答記者提問(wèn)時(shí)表示，劉昆強(qiáng)調(diào)，9.3%的中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付增長(zhǎng)幅度比地方本級(jí)一般公共預(yù)算收入的增長(zhǎng)幅度高了6.8個(gè)百分點(diǎn)，這就有效彌補(bǔ)了本級(jí)收入的不足。未來(lái)一些債務(wù)壓力較大且財(cái)政異常困難的地區(qū)可能會(huì)不斷向上級(jí)哭窮，形成“倒逼”之勢(shì)（如貴陽(yáng)、呼和浩特等），爭(zhēng)取中央的轉(zhuǎn)移支付。5.區(qū)域特色模式是配合中央一攬子方案實(shí)施的重要途徑目前對(duì)于化解地方政府債務(wù)的各項(xiàng)措施，必須依靠各個(gè)省級(jí)政府、地級(jí)市政府結(jié)合區(qū)域特色，與各地金融機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)配合來(lái)提出具體方案和執(zhí)行操作，這也是短期內(nèi)化解隱性債務(wù)的重要途徑。從近年各地的實(shí)踐操作來(lái)看，“資源出讓型”化解債務(wù)模式（財(cái)政資金償還、盤活存量資產(chǎn)、出讓經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)權(quán)益償還、優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)注入等）與“懇談協(xié)商型”化解債務(wù)模式（召開投資人懇談會(huì)、與金融機(jī)構(gòu)協(xié)商展期置換）是各地較多采用的方式。6.對(duì)不具備系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)，通過(guò)破產(chǎn)重整或清算的方式化解破產(chǎn)重整或清算屬于財(cái)政部提出的六大方案之一，但實(shí)施起來(lái)難度大且容易對(duì)地方信用環(huán)境造成沖擊，之前鮮有地區(qū)選擇這種方式。但近兩年，迫于債務(wù)壓力，已有個(gè)別案例選擇采取此種方式化解債務(wù)。如中泰信托申請(qǐng)對(duì)貴州凱里開元城市投資開發(fā)有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱“開元城投”）和黔東南州凱宏城市投資運(yùn)營(yíng) （集團(tuán)）有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱“凱宏城投”）執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)。2023年7月28日，中泰信托發(fā)布“貴州凱里項(xiàng)目貸款集合資金信托計(jì)劃重大事項(xiàng)信息披露報(bào)告”。報(bào)告顯示，融資方開元城投和相關(guān)擔(dān)保方凱宏城投、貴州凱里經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)開元房地產(chǎn)有限責(zé)任公司（簡(jiǎn)稱“開元房地產(chǎn)”）于2018年12月信托計(jì)劃到期時(shí)首次違約。經(jīng)訴訟，上海金融法院于2019年7月，作出《民事調(diào)解書》，但信托計(jì)劃融資方及各擔(dān)保方（簡(jiǎn)稱“凱里各方”）拒不遵照約定履行還款義務(wù)，于當(dāng)月再次違約，中泰信托遂根據(jù)調(diào)解書約定向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。2022年6月23日，中泰信托與凱里各方簽署了《強(qiáng)制執(zhí)行和解協(xié)議書》，至2023年3月，凱里各方仍未履行該協(xié)議約定的還款義務(wù)，屬第三次重大違約。截至本信息披露報(bào)告發(fā)出前，開元城投及相關(guān)擔(dān)保方，仍以沒(méi)有資金，無(wú)力還款為由，拒不履行調(diào)解協(xié)議償還中泰信托欠款。故中泰信托向上海金融法院遞交執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)申請(qǐng)，要求對(duì)開元城投和凱宏城投予以破產(chǎn)清算。未來(lái)，在不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的前提下，允許將不涉及系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的債務(wù)進(jìn)行違約清算。7.債務(wù)負(fù)擔(dān)較重的地區(qū)，可依規(guī)啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)）提出地方政府財(cái)政重整計(jì)劃，明確“市縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組認(rèn)為確有必要時(shí)，可以啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%的，或者專項(xiàng)債務(wù)付息支出超過(guò)當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃。財(cái)政重整包括但不限于以下內(nèi)容：拓寬財(cái)源渠道、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、處置政府資產(chǎn)、申請(qǐng)省級(jí)救助、加強(qiáng)預(yù)算審查、改進(jìn)財(cái)政管理。“88號(hào)文”發(fā)布后，我國(guó)實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃的地方政府主要有雁江區(qū)、安岳縣和鶴崗市。地方政府財(cái)政重整的具體措施為“增收”和“節(jié)支”兩種形式。以鶴崗市為例，作為第一個(gè)財(cái)政重整的地級(jí)市，2020末它的債務(wù)余額僅131.1億元。但2020年鶴崗市國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)顯示，全市實(shí)現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值（GDP）初步核算為340.2億元，按可比價(jià)格計(jì)算，比上年增長(zhǎng)0.3%；鶴崗市公布實(shí)現(xiàn)全口徑財(cái)政收入38.8億元，比上年下降10.3%，其中公共財(cái)政收入23億元，下降7.8%；全口徑財(cái)政支出157.7億元，比上年增長(zhǎng)0.3%。公共財(cái)政收入只有23億元，而財(cái)政總支出卻高達(dá)157億元。即使是全口徑財(cái)政收入，也只有不到40億元，收入支出率只有25%不到，75%都要通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付才能滿足。造血能力全無(wú)，直接導(dǎo)致了鶴崗市經(jīng)濟(jì)陷入癱瘓。2021年12月23日，鶴崗市人力資源和社會(huì)保障局發(fā)布《關(guān)于取消公開招聘政府基層工作人員計(jì)劃的通知》，原因是，“因鶴崗市政府實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃，財(cái)力情況發(fā)生重大變化”，鶴崗成為第一個(gè)財(cái)政重整的地級(jí)市。根據(jù)《鶴崗市2021年預(yù)算執(zhí)行情況和2022年預(yù)算（草案）的報(bào)告》（下稱《預(yù)算報(bào)告》），2021年鶴崗市鶴崗持續(xù)落實(shí)增收節(jié)支三年計(jì)劃，外爭(zhēng)政策，內(nèi)控支出。一是“增收”。《預(yù)算報(bào)告》顯示2021年鶴崗獲得了省級(jí)財(cái)政財(cái)力補(bǔ)助約3.9億元、財(cái)力救助2億元、資金調(diào)度2.3億元、重點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金提前下達(dá)2.5億元，有效保障了“五保”和重點(diǎn)項(xiàng)目支出；在重大項(xiàng)目取得歷史性突破，比如總投資超百億的衡昂鐵路建成并通車，總投資12億元的鶴崗機(jī)場(chǎng)獲批立項(xiàng)，總投資約33億元的關(guān)門嘴子水庫(kù)建設(shè)完成任務(wù)量80%等，這些帶動(dòng)2022年當(dāng)?shù)毓潭ㄙY產(chǎn)投資增長(zhǎng)12%；產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型取得一定成績(jī)，比如年產(chǎn)120萬(wàn)噸鳥山煤礦建成投產(chǎn)，12戶煤礦被列入全省保供應(yīng)急煤礦，釋放優(yōu)質(zhì)產(chǎn)能136萬(wàn)噸，2022年煤價(jià)高位運(yùn)行，直接帶動(dòng)當(dāng)?shù)厥杖朐鲩L(zhǎng)。二是“節(jié)流”。鶴崗要求削減支出，進(jìn)一步壓縮一般性支出，對(duì)于其他支出缺口，能砍則砍、能壓則壓、能調(diào)則調(diào)，嚴(yán)禁新開支出“口子”，務(wù)必當(dāng)好“守家虎”。根據(jù)鶴崗市政府2023年政府工作報(bào)告，去年鶴崗一般性支出壓減4654萬(wàn)元，‘三公’經(jīng)費(fèi)縮減12.5%。與此同時(shí)，將騰出資金用于保民生等。2022年鶴崗各級(jí)財(cái)政保基本民生、保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)支出約96.21億元，占比達(dá)到82%。鶴崗一系列的財(cái)政重整措施取得了顯著成效，根據(jù)鶴崗市財(cái)政局?jǐn)?shù)據(jù)，2021一般公共預(yù)算收入約28.3億元，同比增長(zhǎng)22.9%。2022年仍保持9%較高增速。到2023年4月底，鶴崗市一季度GDP增速達(dá)到8.5%，高于全省平均水平（5.1%），在黑龍江13個(gè)地級(jí)市中位列第一。對(duì)債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)進(jìn)行財(cái)政重整，是地方政府債務(wù)應(yīng)急處置的重要內(nèi)容，也是未來(lái)化債的思路之一。（二）長(zhǎng)期：融資平臺(tái)徹底完成市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型目前各地通過(guò)財(cái)政資金、資產(chǎn)出讓以及展期降息等方式，都難以完全消除隱性債務(wù)。隱性債務(wù)的來(lái)源主體是地方融資平臺(tái)，根據(jù)Wind統(tǒng)計(jì)，截至2022年7月末，我國(guó)共有城投平臺(tái)3702家，存量城投債共計(jì)13.79萬(wàn)億，較年初增加1萬(wàn)億，占全部信用債的31%，其帶息余額超過(guò)50萬(wàn)億，而這其中約73%屬于地方隱性債務(wù)。若想從源頭上遏制新增隱性債務(wù)，防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，就必須剝離融資平臺(tái)政府融資功能，徹底推動(dòng)融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。從實(shí)踐中看，地方融資平臺(tái)向城市綜合服務(wù)商、產(chǎn)業(yè)園區(qū)綜合運(yùn)營(yíng)商轉(zhuǎn)型發(fā)展已成為轉(zhuǎn)型主流。在這個(gè)過(guò)程中，城投公司就要堅(jiān)持建管并舉、產(chǎn)融結(jié)合、全域經(jīng)營(yíng)，推進(jìn)資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整、業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)調(diào)整，積極推動(dòng)商業(yè)模式升級(jí)、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，激發(fā)國(guó)有資本的活力，增強(qiáng)國(guó)有資本的控制力和影響力，這樣以更優(yōu)質(zhì)、更大能級(jí)的國(guó)有資本推動(dòng)區(qū)域的城市建設(shè)、招商引資、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、運(yùn)營(yíng)服務(wù)等工作，在推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)中找到不可替代的價(jià)值。這就需要城投公司從以下幾個(gè)方面做出努力。1.制定整合升級(jí)方案。在前期摸底的基礎(chǔ)上，依據(jù)業(yè)務(wù)板塊規(guī)劃進(jìn)行資產(chǎn)整合重組方案設(shè)計(jì)，提出現(xiàn)有公司重組方案（包含國(guó)有資源注入、政府性債務(wù)和公益性資產(chǎn)剝離方案），對(duì)問(wèn)題資產(chǎn)進(jìn)行單獨(dú)處理，有針對(duì)性設(shè)計(jì)處置方案，報(bào)政府按程序研究審定。充分發(fā)掘現(xiàn)有資產(chǎn)潛力，整合有經(jīng)營(yíng)潛力資源，分層級(jí)、分步驟、分類別開展城投公司整合重組，通過(guò)先行示范、逐步推動(dòng)，穩(wěn)妥推進(jìn)資源整合、資產(chǎn)評(píng)估、資產(chǎn)注入、撤銷歸并等具體工作。2.明確功能定位。城投公司將主要承擔(dān)城建及產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目市場(chǎng)化融資“主渠道”、基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)“主力軍”、城市資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)“總抓手”和特色產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)“新引擎”四大職能。3.制定科學(xué)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃。地方政府在國(guó)有資本的戰(zhàn)略定位上必須準(zhǔn)確把握經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展大勢(shì)，在新發(fā)展格局下進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，明確企業(yè)新的定位及發(fā)展戰(zhàn)略。戰(zhàn)略升級(jí)的目的是實(shí)現(xiàn)企業(yè)政府融資功能和企業(yè)經(jīng)營(yíng)功能的策略性分離與協(xié)作，并推行政企協(xié)同化發(fā)展。一般情況下，集團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃可以采取“總+分”的模式。“總”為城投集團(tuán)總體戰(zhàn)略規(guī)劃，對(duì)城投集團(tuán)現(xiàn)行集團(tuán)管控現(xiàn)狀、組織模式、發(fā)展中存在的主要問(wèn)題，面臨的發(fā)展形勢(shì)，優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)，機(jī)遇和挑戰(zhàn)等進(jìn)行梳理分析，明確城投集團(tuán)未來(lái)發(fā)展的戰(zhàn)略定位、發(fā)展目標(biāo)、發(fā)展重點(diǎn)、主要業(yè)務(wù)板塊、發(fā)展路徑及策略、措施、方法。“分”為分別制定各專項(xiàng)子規(guī)劃，如組織架構(gòu)變革、融資戰(zhàn)略、企業(yè)文化建設(shè)、人力資源戰(zhàn)略、產(chǎn)業(yè)板塊戰(zhàn)略、戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型意見(jiàn)等。4.理順權(quán)責(zé)界面。由政府授權(quán)城投公司作為地方城建和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資運(yùn)營(yíng)主體，各行業(yè)主管部門負(fù)責(zé)本行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和項(xiàng)目謀劃，履行行業(yè)監(jiān)管職能。按照“集團(tuán)運(yùn)作、分層管理”思路，集團(tuán)母公司發(fā)揮戰(zhàn)略管理、投融資決策、績(jī)效考核等職能，各子公司專注“專業(yè)化發(fā)展、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)”，作為集團(tuán)利潤(rùn)中心和經(jīng)營(yíng)中心。5.規(guī)范企業(yè)管理。通過(guò)改革，建立產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度，開展混合所有制試點(diǎn)工作，提高城投公司市場(chǎng)化水平和經(jīng)營(yíng)管理效率。理順人員身份，進(jìn)一步加強(qiáng)城投公司人才隊(duì)伍建設(shè)，進(jìn)一步完善法人治理，優(yōu)化部門及崗位設(shè)置，建立“職位能上能下、工資能增能減、人員能進(jìn)能出”的選人用人機(jī)制和市場(chǎng)化的薪酬激勵(lì)考核機(jī)制。一是，建立健全內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。改變行政管理的現(xiàn)狀，轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)化的企業(yè)管理。這就要求城投公司進(jìn)一步明確與政府的關(guān)系，明確政府和企業(yè)責(zé)任，減少行政干預(yù)，有足夠的自治權(quán)和決策權(quán)。二是，完善法人治理和組織架構(gòu)。按照政企分開的要求，建立產(chǎn)權(quán)明晰、權(quán)責(zé)明確、管理科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)制度。①對(duì)整合重組后的公司法人治理結(jié)構(gòu)及組織結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)，將公司的功能和角色在崗位和部門間體現(xiàn)出來(lái)。②完善黨組織、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、總經(jīng)理辦公會(huì)等議事規(guī)則，為公司的發(fā)展建立方向，維護(hù)公司的合法權(quán)益。③通過(guò)具體的部門和關(guān)鍵崗位設(shè)置，將各項(xiàng)功能和主要職能予以具體落實(shí)，完善公司的部門設(shè)置、崗位設(shè)置、崗位說(shuō)明書及各項(xiàng)工作流程。三是，完善內(nèi)部管理制度和工作流程。立足城投公司經(jīng)營(yíng)管理實(shí)際需要，以經(jīng)過(guò)優(yōu)化提升的法人治理與組織架構(gòu)為基礎(chǔ)，推動(dòng)內(nèi)控制度優(yōu)化提升，提高公司經(jīng)營(yíng)管理效率。制定公司的各項(xiàng)內(nèi)部管理制度，對(duì)公司的核心管理流程（投資發(fā)展、融資、資本運(yùn)營(yíng)、資產(chǎn)管理、項(xiàng)目建設(shè)、招標(biāo)采購(gòu)、財(cái)務(wù)、人事、行政等）進(jìn)行重新梳理及流程再造，為企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展搭好發(fā)展框架。四是，建立人力資源管理和控制體系。建立和完善差異化薪酬分配方法，適應(yīng)企業(yè)的功能性和市場(chǎng)機(jī)制，并與業(yè)務(wù)績(jī)效掛鉤。加強(qiáng)人力資源開發(fā)，通過(guò)內(nèi)部培養(yǎng)和外部引進(jìn)組建一支高層次人才隊(duì)伍；整合人力資源系統(tǒng)，完善人力資源配置機(jī)制，通過(guò)人才流動(dòng)和優(yōu)化配置加快人才培育和發(fā)展；加強(qiáng)后備人才和青年人才的培養(yǎng)和利用，優(yōu)化人才結(jié)構(gòu)，為城投公司的轉(zhuǎn)型升級(jí)和可持續(xù)發(fā)展提供人力資源保障。6.布局業(yè)務(wù)板塊，增強(qiáng)造血功能，加大市場(chǎng)化運(yùn)作支持。通過(guò)對(duì)北京、上海、合肥等典型標(biāo)桿城投平臺(tái)研究發(fā)現(xiàn)，優(yōu)質(zhì)城投平臺(tái)在業(yè)務(wù)板塊構(gòu)成上具有共同的特征，即城投主業(yè)能力突出且布局多個(gè)經(jīng)營(yíng)性及準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)板塊，并且金融板塊能力較強(qiáng)。根據(jù)城投行業(yè)發(fā)展規(guī)律，結(jié)合當(dāng)?shù)貎?nèi)外部經(jīng)濟(jì)、政策生態(tài)環(huán)境，城投公司可進(jìn)一步開展國(guó)有資產(chǎn)資本化運(yùn)營(yíng)，建立多元、開放的運(yùn)營(yíng)機(jī)制；業(yè)務(wù)布局可主要在城市建設(shè)、公共事業(yè)、產(chǎn)業(yè)投資發(fā)展、金融等業(yè)務(wù)板塊上展開，壯大資產(chǎn)實(shí)力，為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展助力，為增強(qiáng)盈利能力奠定基礎(chǔ)。城投公司以經(jīng)營(yíng)城市的方式，不斷挖掘地方建設(shè)的潛在資源，通過(guò)整合原有分散管理的城市資源，擴(kuò)大公司的經(jīng)營(yíng)規(guī)模，提升公司的盈利能力。形成以功能性基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資業(yè)務(wù)和城市資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)的“兩條腿走路”的業(yè)務(wù)格局。整合后的城投公司并購(gòu)或組建專業(yè)化子公司，依法開展片區(qū)開發(fā)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、房產(chǎn)開發(fā)、工程承包、公用事業(yè)、污水垃圾、停車場(chǎng)、廣告經(jīng)營(yíng)、醫(yī)療養(yǎng)老、文化旅游等經(jīng)營(yíng)性業(yè)務(wù)，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金流整體平衡。支持依托城投公司實(shí)施項(xiàng)目，承接公益性項(xiàng)目、準(zhǔn)公益性項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。城投公司將逐步發(fā)展成為具有核心競(jìng)爭(zhēng)力和自主經(jīng)營(yíng)能力的國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司。城投公司在業(yè)務(wù)布局時(shí)要遵循以下發(fā)展思路：一是，城市建設(shè)仍然是集團(tuán)公司的重點(diǎn)。要抓住新時(shí)期城市基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)功能升級(jí)帶來(lái)的新機(jī)遇，借鑒城市規(guī)劃和發(fā)展戰(zhàn)略，積極爭(zhēng)取重大項(xiàng)目和示范項(xiàng)目。二是，應(yīng)注重布局公共服務(wù)區(qū)域。公共服務(wù)通常可以帶來(lái)穩(wěn)定的現(xiàn)金流，如水、燃?xì)狻⒐步煌ê凸┡莆粘鞘泻诵目蛻羧海峁﹤鹘y(tǒng)服務(wù)，同時(shí)深化潛在需求，為集團(tuán)公司新業(yè)務(wù)的未來(lái)發(fā)展提供基礎(chǔ)和支持。三是，積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)投資和資本運(yùn)作。響應(yīng)區(qū)域發(fā)展規(guī)劃，積極投資戰(zhàn)略性五大新興產(chǎn)業(yè)和地方支持產(chǎn)業(yè)，是擴(kuò)大并依托集團(tuán)公司項(xiàng)目資源優(yōu)勢(shì)。通過(guò)建立產(chǎn)業(yè)基金和PPP指導(dǎo)基金，引導(dǎo)政府資金和社會(huì)資本參與城市建設(shè)。積極利用股權(quán)投資擴(kuò)大產(chǎn)業(yè)布局，推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)證券化。四是，發(fā)展金融等高附加值產(chǎn)業(yè)。及時(shí)布局小額貸款、擔(dān)保、融資租賃、商業(yè)保理等金融服務(wù)，促進(jìn)生產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融資一體化的良性發(fā)展模式。（二）進(jìn)行財(cái)稅改革讓地方政府事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配
地方債務(wù)累積的根本原因在于地方政府財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配，這就要求我國(guó)進(jìn)一步深化財(cái)權(quán)與事權(quán)的改革，進(jìn)一步平衡財(cái)權(quán)與事權(quán)，按照承擔(dān)公共服務(wù)等事務(wù)的比例在中央與地方之間重新劃分財(cái)政收入。
近年來(lái)，中央政府持續(xù)推動(dòng)財(cái)政體制改革。2016年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面闡述了新時(shí)代如何清晰劃分中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任；其后，中央與地方財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革步伐加快，國(guó)務(wù)院辦公廳提出把8大類18項(xiàng)基本公共服務(wù)納入中央與地方共同財(cái)政事權(quán)范圍；2022年6月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)省以下財(cái)政體制改革工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，明確了省級(jí)擁有跨市縣重大基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃建設(shè)、防范和督促化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面的事權(quán)。然而，上述政策多側(cè)重于事權(quán)改革，對(duì)財(cái)權(quán)的改革較少。
建議財(cái)權(quán)事權(quán)改革要進(jìn)一步落實(shí)落細(xì)，同時(shí)還要繼續(xù)進(jìn)一步上移事權(quán)，減輕地方壓力。這就意味著，一方面中央政府要讓地方政府分享更多的財(cái)權(quán)。可以考慮在現(xiàn)行稅收分配中，調(diào)高地方政府分享的比率，尤其是增值稅，同時(shí)可以將消費(fèi)稅劃轉(zhuǎn)地方，并適度擴(kuò)大消費(fèi)稅征稅范圍。另一方面，中央政府應(yīng)該承擔(dān)更多的支出責(zé)任。考慮到當(dāng)前人口老齡化速度正在加快，地方政府養(yǎng)老體制必然面臨越來(lái)越大的資金缺口，加上全國(guó)勞動(dòng)力流動(dòng)速度加快的現(xiàn)實(shí)，未來(lái)更多的社會(huì)保障逐步由更高層級(jí)的政府來(lái)統(tǒng)籌，無(wú)疑將是大概率事件。在這其中，唯一不確定的僅僅是統(tǒng)籌進(jìn)度的快慢而已。
（三）實(shí)行經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與地方政府債務(wù)聯(lián)動(dòng)考核機(jī)制
績(jī)效考核機(jī)制是地方政府運(yùn)行最重要的指揮棒。事實(shí)上，地方政府債務(wù)的快速攀升，在很大程度上與地方政府績(jī)效考核評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)主要集中在GDP增速上有關(guān)。為了讓地方政府更好地實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)與債務(wù)之間的權(quán)衡，最理想的解決方案之一，是在地方政府績(jī)效考核指標(biāo)中，加入對(duì)地方政府債務(wù)的考核，且與GDP增速進(jìn)行聯(lián)動(dòng)考核。這樣的機(jī)制設(shè)計(jì)就會(huì)讓地方政府更加關(guān)注舉債的效率，更好地實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)與債務(wù)的平衡。
當(dāng)前，各地方政府都在圍繞“高質(zhì)量增長(zhǎng)”設(shè)計(jì)新的地方政府績(jī)效考核指標(biāo)，借此把地方政府債務(wù)、雙碳等指標(biāo)引入地方政府政績(jī)考核指標(biāo)中，是水到渠成的事情。然而，要更好地考核地方政府債務(wù)，就需要把地方政府全口徑債務(wù)審計(jì)常規(guī)化，而且要實(shí)施更加嚴(yán)格的地方一把手舉債責(zé)任制。
（四）開展新一輪的債務(wù)審計(jì)
目前地方政府的隱性債務(wù)規(guī)模較大，但可以查詢到的較為完整的地方政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)最晚見(jiàn)于2013年，而其后可獲得的數(shù)據(jù)幾乎都是由一些機(jī)構(gòu)或者學(xué)者估算出來(lái)的。然而官方與IMF等機(jī)構(gòu)統(tǒng)計(jì)并不能完全統(tǒng)計(jì)地方政府的債務(wù)總量。為了充分化解本輪地方政府債務(wù)存量，可由國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)家審計(jì)署，再進(jìn)行一次類似于2013年下半年的全國(guó)性地方政府債務(wù)審計(jì)，把各地政府債務(wù)劃分為提供地區(qū)公共品形成的債務(wù)（主要是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目）、經(jīng)營(yíng)性債務(wù)與其他債務(wù)三類。
事實(shí)上，在2013年的審計(jì)中，很多地方政府不知道審計(jì)的目的和結(jié)果是什么，導(dǎo)致不少地方政府存在債務(wù)的瞞報(bào)與漏報(bào)的現(xiàn)象。為充分披露真實(shí)債務(wù)規(guī)模，在開展新一輪債務(wù)審計(jì)前，中央政府應(yīng)充分傳達(dá)審計(jì)的目的，讓地方政府意識(shí)到進(jìn)行債務(wù)審計(jì)是為了下一步化解債務(wù)，若此次不充分披露自身債務(wù)狀況，在本輪審計(jì)之后，未披露的債務(wù)將完全由地方政府負(fù)責(zé)化解并承擔(dān)責(zé)任。只有讓地方政府充分理解中央政府的意圖后，前者才可能充分披露其真實(shí)債務(wù)數(shù)據(jù)。
