省政府關于進一步深化預算管理制度改革的實施意見

（蘇政發(fā)〔2021〕58號）

各市、縣（市）人民政府，省各委辦廳局，省各直屬單位：

預算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府的活動范圍和方向，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐，是宏觀調(diào)控的重要手段。黨的十八大以來，我省認真貫徹落實黨中央、國務院決策部署，預算管理制度不斷改革完善。

當前和今后一個時期，全省財政處于緊平衡狀態(tài)，收支矛盾較為突出，加之預算管理存在一些薄弱環(huán)節(jié)，影響了財政資源統(tǒng)籌和可持續(xù)性。為落實《中華人民共和國預算法》及其實施條例有關規(guī)定，根據(jù)《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2021〕5號）精神，結合我省實際，提出以下實施意見。

一、總體要求

（一）指導思想。以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入貫徹習近平總書記對江蘇工作的重要指示精神，全面貫徹黨的基本理論、基本路線、基本方略，堅持穩(wěn)中求進工作總基調(diào)，立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念、構建新發(fā)展格局，以推動高質量發(fā)展為主題，以深化供給側結構性改革為主線，以改革創(chuàng)新為根本動力，以滿足人民日益增長的美好生活需要為根本目的，更加有效保障和改善民生，進一步完善預算管理制度，更好發(fā)揮財政在國家治理中的基礎和重要支柱作用，為擔當“爭當表率、爭做示范、走在前列”重大使命，譜寫“強富美高”新江蘇建設的現(xiàn)代化新篇章提供堅實保障。

（二）目標任務。以堅持黨的全面領導、堅持預算法定、堅持目標引領、堅持底線思維為原則，進一步統(tǒng)籌各類資源，提高重大決策部署財政保障能力；突出集中力量辦大事，實現(xiàn)有限公共資源與政策目標有效匹配；硬化預算約束，嚴肅財經(jīng)紀律，維護法律權威和制度剛性；加快支出標準體系和預算一體化建設，以信息化推進預算管理現(xiàn)代化，提高預算管理規(guī)范化、科學化、標準化水平和預算透明度；加強政府債務和中長期支出事項管理，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險的底線。

二、加大預算收入統(tǒng)籌力度，增強財政保障能力

（三）規(guī)范政府收入預算管理。實事求是編制收入預算，考慮經(jīng)濟運行和實施減稅降費政策等因素合理測算。嚴禁將財政收入規(guī)模、增幅納入考核評比。嚴格落實國家減稅降費政策，依法依規(guī)制定我省稅收優(yōu)惠和減費降負政策，嚴禁收取過頭稅費、違規(guī)設置收費項目或提高收費標準，維護統(tǒng)一市場和公平競爭。依照法律法規(guī)及時足額征收應征的預算收入，如實反映財政收入情況，提高收入質量，嚴禁虛收空轉。嚴禁將政府非稅收入與征收單位支出掛鉤。

（四）加強政府性資源統(tǒng)籌管理。將依托行政權力、國有資源（資產(chǎn)）獲取的收入以及特許經(jīng)營權拍賣收入等按規(guī)定全面納入預算，加大預算統(tǒng)籌力度。按年度制定并公布行政事業(yè)性收費和政府性基金目錄清單，確保清單之外無收費，將列入清單的收費基金按規(guī)定納入預算。根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展和國有企業(yè)經(jīng)營情況，合理確定國有資本收益上交比例。加大政府性基金預算、國有資本經(jīng)營預算調(diào)入一般公共預算統(tǒng)籌使用的力度。

（五）強化部門和單位收入統(tǒng)籌管理。各部門和單位要依法依規(guī)將取得的各類收入納入部門或單位預算，未納入預算的收入不得安排支出。各部門應當加強所屬單位事業(yè)收入、事業(yè)單位經(jīng)營收入等非財政撥款收入管理，在部門和單位預算中如實反映非財政撥款收入情況。加強行政事業(yè)性國有資產(chǎn)收入管理，嚴格落實行政事業(yè)單位國有資產(chǎn)收益管理辦法，資產(chǎn)出租、處置等收入按規(guī)定及時上繳財政或納入單位預算。

（六）盤活各類存量資源。盤活財政存量資金，清理預算單位基本賬戶等實有資金賬戶結余資金，完善結余資金收回使用機制。新增資產(chǎn)配置要與資產(chǎn)存量掛鉤，加強資產(chǎn)調(diào)劑和共享共用，確需新增的應當依法依規(guī)編制相關支出預算。

嚴格各類資產(chǎn)登記和核算，所有資本性支出應當形成資產(chǎn)并予以全程登記。各級行政事業(yè)單位要將資產(chǎn)使用管理責任落實到人，確保資產(chǎn)安全完整、高效利用。推動國有資產(chǎn)特別是大型科研儀器設備等共享共用，促進長期低效運轉、閑置和超標準配置資產(chǎn)以及臨時配置資產(chǎn)調(diào)劑使用，完善公物倉管理，探索建立網(wǎng)絡公物倉，按規(guī)定處置不需使用且難以調(diào)劑的國有資產(chǎn)，提高財政資源配置效益。

三、規(guī)范預算支出管理，推進財政支出標準化

（七）加強重大決策部署財力保障。各級預算安排要貫徹黨的路線方針政策，將落實黨中央、國務院重大決策部署以及省委、省政府重點工作作為首要任務，增強對重大戰(zhàn)略任務、發(fā)展規(guī)劃的財力保障。進一步完善財政專項資金管理，更好發(fā)揮專項資金對重大決策部署和重點工作的支持效果。完善預算決策機制和程序，各級預算、決算草案提請本級人大或其常委會審查批準前，應當按程序報本級黨委和政府審議；各部門預算草案應當報本部門黨組（黨委）審議。

（八）合理安排支出預算規(guī)模。堅持量入為出原則，積極運用零基預算理念，完善事前績效評估和預算評審機制，打破支出固化僵化格局，合理確定支出預算規(guī)模，調(diào)整完善相關重點支出的預算編制程序，不再與財政收支增幅或生產(chǎn)總值等層層掛鉤，按規(guī)定取消專項收入專款專用。統(tǒng)籌發(fā)展和安全、當前和長遠，杜絕脫離實際的過高承諾，形成穩(wěn)定合理的社會預期。充分發(fā)揮財政政策逆周期調(diào)節(jié)作用。

（九）大力優(yōu)化財政支出結構。各級預算安排要突出以人民為中心，堅持“三保”（保基本民生、保工資、保運轉）支出在財政支出中的優(yōu)先順序，堅持國家和省基礎標準在“三保”支出中的優(yōu)先順序，堅決兜牢“三保”底線，在財力保障、預算安排、預算執(zhí)行中不留硬缺口。

嚴格控制競爭性領域財政投入，強化對具有正外部性創(chuàng)新發(fā)展的支持。不折不扣落實過緊日子要求，厲行節(jié)約辦一切事業(yè)，建立節(jié)約型財政保障機制，精打細算，嚴控“三公”經(jīng)費、會議費、培訓費等一般性支出。嚴禁違反規(guī)定亂開口子、隨意追加預算。嚴格控制政府性樓堂館所建設。完善通用資產(chǎn)配置標準，探索專用資產(chǎn)配置標準，并嚴格控制和執(zhí)行，暫時沒有標準的要從嚴控制、避免浪費。清理壓縮各種福利性、普惠性、基數(shù)化獎勵。優(yōu)化國有資本經(jīng)營預算支出結構，強化資本金注入，推動國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調(diào)整。按照國家部署做好分領域省與市縣財政事權和支出責任劃分改革，形成省與市縣財力和事權劃分相匹配的合理格局。

（十）完善財政資金直達機制。按照國家統(tǒng)一部署，落實我省常態(tài)化財政資金直達機制，確保資金精準、規(guī)范、安全、高效落實到位。在保持現(xiàn)行財政體制、資金管理權限和保障主體責任基本穩(wěn)定的前提下，穩(wěn)步擴大直達資金范圍。

完善直達資金分配審核流程，確保資金安排符合相關制度規(guī)定、體現(xiàn)政策導向。建立健全直達資金監(jiān)控體系，加強上下級之間、部門之間協(xié)同聯(lián)動，強化從資金源頭到使用末端的全過程、全鏈條、全方位監(jiān)管，資金監(jiān)管“一竿子插到底”，確保資金直達使用單位、直接惠企利民，防止擠占挪用、沉淀閑置等，提高財政資金使用的有效性和精準性。

（十一）推進支出標準體系建設。根據(jù)支出政策、項目要素及成本、財力水平等，建立不同行業(yè)、不同地區(qū)、分類分檔的預算項目支出標準，并結合經(jīng)濟社會發(fā)展、物價變動和財力變化等動態(tài)調(diào)整。在基本公共服務領域，落實國家基礎標準和地方標準相結合的保障標準體系，省級財政部門會同省有關職能部門按程序制定省基礎標準，市縣結合公共服務狀況、支出成本差異、財政承受能力等因素因地制宜制定本地標準。

下級標準不低于上級基礎標準，并與同類地區(qū)保持大體平衡，防止脫離財力實際搞過度保障。下級標準應當按程序報上級備案后執(zhí)行，未報上級政府備案的不得安排預算。在國家尚未出臺基礎標準的其他領域，鼓勵各地結合實際制定地方標準。加強對項目執(zhí)行情況的分析和結果運用，將科學合理的實際執(zhí)行情況作為制定和調(diào)整標準的依據(jù)。加快推進項目要素、項目文本、績效指標等標準化規(guī)范化。將支出標準作為預算編制的基本依據(jù)，不得超標準編制預算。

四、嚴格預算編制管理，增強財政預算完整性

（十二）改進政府預算編制。上級政府應當依法依規(guī)提前下達轉移支付和新增地方政府債務限額預計數(shù)，增強地方預算編制的完整性、主動性。下級政府應當嚴格按照提前下達數(shù)如實編制預算，既不得虛列收支、增加規(guī)模，也不得少列收支、脫離監(jiān)督。

進一步優(yōu)化轉移支付體系，完善轉移支付資金分配方法，健全轉移支付定期評估和動態(tài)調(diào)整、退出機制，提高轉移支付管理的規(guī)范性、科學性、合理性。規(guī)范國有資本經(jīng)營預算編制，經(jīng)本級人大或其常委會批準，國有資本規(guī)模較小或國有企業(yè)數(shù)量較少的市縣可以不編制本級國有資本經(jīng)營預算。

（十三）加強跨年度預算平衡。加強中期財政規(guī)劃管理，進一步增強與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃的銜接，強化中期財政規(guī)劃對年度預算的約束。對各類合規(guī)確定的中長期支出事項和跨年度項目，要根據(jù)項目預算管理等要求，將全生命周期內(nèi)對財政支出的影響納入中期財政規(guī)劃。

地方政府舉借債務要科學測算評估預期償債收入，合理制定償債計劃，嚴格落實償債資金來源，并在中期財政規(guī)劃中如實反映。要結合項目償債收入情況，建立政府償債備付金制度，債務負擔較重地區(qū)要保持合理備付規(guī)模。健全預算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金機制，編制預算后的余額要保持適當規(guī)模，增強跨年度預算平衡能力。

（十四）加強部門和單位預算管理。政府的全部收入和支出都應當依法納入預算，執(zhí)行統(tǒng)一的預算管理制度。落實部門和單位預算管理主體責任，部門和單位要對預算完整性、規(guī)范性、真實性以及執(zhí)行結果負責。各部門要統(tǒng)籌各類資金資產(chǎn)，結合本部門非財政撥款收入情況統(tǒng)籌申請預算，保障合理支出需求。

（十五）完善政府財務報告體系。加強政府資產(chǎn)負債清查核實，進一步完善我省權責發(fā)生制政府綜合財務報告制度，全面客觀反映政府資產(chǎn)負債與財政可持續(xù)性情況，推進政府財務報告審計和依法備案工作，加強政府財務報告信息分析利用。

嚴格執(zhí)行政府會計準則和財政總預算會計制度，推動預算單位深化政府會計改革，全面有效實施政府會計標準體系，完善權責發(fā)生制會計核算基礎，將財政財務信息內(nèi)容從預算收支信息擴展至資產(chǎn)、負債、投資等信息。完善國有資產(chǎn)管理情況報告制度，健全國有資產(chǎn)報告信息平臺，做好與政府綜合財務報告的銜接。

五、強化預算執(zhí)行和績效管理，增強預算約束力

（十六）強化預算對執(zhí)行的控制。嚴格執(zhí)行人大批準的預算，預算一經(jīng)批準非經(jīng)法定程序不得調(diào)整。對預算指標實行統(tǒng)一規(guī)范的核算管理，精準反映預算指標變化，實現(xiàn)預算指標對執(zhí)行的有效控制。堅持先有預算后有支出，嚴禁超預算、無預算安排支出或開展政府采購。嚴格按照年度預算、用款計劃、項目進度、預算級次和規(guī)范程序撥付資金。

嚴禁出臺溯及以前年度的增支政策，新的增支政策原則上通過以后年度預算安排支出。規(guī)范預算調(diào)劑行為。規(guī)范按權責發(fā)生制列支事項，市縣級財政國庫集中支付結余不再按權責發(fā)生制列支。

嚴禁以撥代支，進一步加強預撥經(jīng)費、借出款項、其他應收款等財政暫付性款項管理，積極清理消化存量，嚴格控制新增規(guī)模，除已按規(guī)定程序審核批準的事項外，不得對未列入預算的項目安排支出。加強對政府投資基金設立和出資的預算約束，提高資金使用效益。健全協(xié)同高效的國有資本管理與監(jiān)督機制，確保國有資本安全和保值增值。

（十七）推動預算績效管理提質增效。

（十八）優(yōu)化國庫集中收付管理。

（十九）拓展政府采購政策功能。

六、加強風險防控，增強財政可持續(xù)性

（二十）健全地方政府依法適度舉債機制。健全地方政府債務限額確定機制，合理適度申報年度新增地方政府債務額度需求，一般債務限額與一般公共預算收入相匹配，專項債務限額與政府性基金預算收入及項目收益相匹配。加強專項債券項目合規(guī)性審核和風險把控，專項債券必須用于有一定收益的公益性建設項目，專項債券期限要與項目期限相匹配，專項債券項目對應的政府性基金收入、專項收入應當及時足額繳入國庫，確保專項債券到期本息償付。

建立健全專項債券項目全生命周期收支平衡機制，實現(xiàn)融資規(guī)模與項目收益相平衡。完善以債務率為主的政府債務風險評估指標體系，建立健全政府債務與項目資產(chǎn)、收益相對應的制度，綜合評估政府償債能力。加強風險評估預警結果應用，有效前移風險防控關口。依法落實到期法定債券償還責任。健全地方政府債務信息公開及債券信息披露機制，發(fā)揮全國統(tǒng)一的地方政府債務信息公開平臺作用，全面覆蓋債券參與主體和機構，打通地方政府債券管理全鏈條，促進形成市場化融資自律約束機制。

（二十一）防范化解地方政府隱性債務風險。把防范化解地方政府隱性債務風險作為重要的政治紀律和政治規(guī)矩，堅決遏制隱性債務增量，妥善處置和化解隱性債務存量。完善常態(tài)化監(jiān)控機制，進一步加強日常監(jiān)督管理，決不允許新增隱性債務上新項目、鋪新攤子。

強化國有企事業(yè)單位監(jiān)管，依法健全地方政府及其部門向企事業(yè)單位撥款機制，嚴禁地方政府以企業(yè)債務形式增加隱性債務。嚴禁地方政府通過金融機構違規(guī)融資或變相舉債。金融機構要審慎合規(guī)經(jīng)營，盡職調(diào)查、嚴格把關，嚴禁要求或接受地方黨委、人大、政府及其部門出具擔保性質文件或者簽署擔保性質協(xié)議。

清理規(guī)范地方融資平臺公司，進一步加強融資平臺公司經(jīng)營性債務管理。有序推進地方融資平臺公司市場化轉型，剝離其政府融資職能，對失去清償能力的要依法實施破產(chǎn)重整或清算。健全市場化、法治化的債務違約處置機制，鼓勵債務人、債權人協(xié)商處置存量債務，切實防范惡意逃廢債，保護債權人合法權益，堅決防止風險累積形成系統(tǒng)性風險。加強督查審計問責，嚴格落實政府舉債終身問責制和債務問題倒查機制。

（二十二）防范化解財政運行風險隱患。穩(wěn)步實施企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險省級統(tǒng)籌，強化依法征收，堅持精算平衡，加強基金運行監(jiān)測，健全約束激勵和責任分擔機制，確保待遇按時足額發(fā)放。推進醫(yī)療保險省級統(tǒng)籌，完善失業(yè)、工傷保險省級統(tǒng)籌，根據(jù)基金收支狀況及時調(diào)整完善繳費和待遇政策，促進基金收支基本平衡。

各地出臺涉及增加財政支出的重大政策或實施重大政府投資項目前，要按規(guī)定進行財政承受能力評估，未通過評估的不得安排預算。規(guī)范政府和社會資本合作項目管理，嚴守政府和社會資本合作項目支出責任不超過一般公共預算支出10%的監(jiān)管紅線，對超過7%的地區(qū)實行風險提示。

各部門出臺政策時要考慮地方財政承受能力。除黨中央、國務院統(tǒng)一要求以及共同事權地方應負擔部分外，上級政府及其部門不得出臺要求下級配套或以達標評比、考核評價等名目變相配套的政策。加強政府中長期支出事項管理，客觀評估對財政可持續(xù)性的影響。

七、增強財政透明度，提高預算管理信息化水平

（二十三）改進預決算公開。

（二十四）發(fā)揮多種監(jiān)督方式的協(xié)同效應。

（二十五）實現(xiàn)各級財政系統(tǒng)信息貫通。

（二十六）推進部門間預算信息互聯(lián)共享。

各地各部門要充分認識到進一步深化預算管理制度改革的重要意義，把思想認識和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院的決策部署上來，統(tǒng)一到省委、省政府工作要求上來，增強“四個意識”、堅定“四個自信”、做到“兩個維護”，以高度的使命感、責任感和創(chuàng)新精神，履職盡責，通力合作，確保各項改革任務及時落地見效，共同推動我省預算管理水平再上新臺階。