在12日舉行的國新辦發(fā)布會上，財政部部長藍(lán)佛安透露了關(guān)于支持地方化解政府債務(wù)風(fēng)險的增量政策。其中，“擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)”“近年來出臺的支持化債力度最大的一項措施”等有力表述，引起各方關(guān)注。如何看待這一措施？
何為增加債務(wù)額度置換存量隱性債務(wù)？
何為增加債務(wù)額度置換存量隱性債務(wù)？簡單來說，就是通過增加發(fā)行政府債券，來置換地方政府的存量隱性債務(wù)。這有利于將地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險“顯性化”并逐步“緩釋”。
“通過發(fā)行利率更低、周期更長的政府債券，來置換舉債成本高、周期短的隱性債務(wù)，以時間換空間。債務(wù)置換的過程也是降低風(fēng)險的過程。”粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長羅志恒說。
為有效防范化解地方債務(wù)風(fēng)險，近年來，財政部門持續(xù)開展推進(jìn)置換地方債務(wù)工作。數(shù)據(jù)顯示，2023年，財政部安排了超過2.2萬億元地方政府債券額度，支持地方特別是高風(fēng)險地區(qū)化解存量債務(wù)風(fēng)險和清理拖欠企業(yè)賬款。2024年以來，財政部已安排了1.2萬億元債務(wù)限額，支持地方化解存量隱性債務(wù)和消化政府拖欠企業(yè)賬款。
“截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%，債務(wù)風(fēng)險可控。”藍(lán)佛安說。
然而，這絕不僅僅是一項防風(fēng)險的政策。在這場發(fā)布會上，財政部將這項化債措施作為第一條增量政策進(jìn)行發(fā)布，將其定義為“近年來力度最大”，并在記者問答中進(jìn)行了更為詳盡的介紹，凸顯這一政策的重要性。
實際上，地方政府在中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中扮演重要角色，不僅可以直接創(chuàng)造需求、拉動投資，還和百行千業(yè)聯(lián)系密切，關(guān)系著地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，影響著地方營商環(huán)境。地方政府還具備著很強(qiáng)的支出能力。從2023年全國一般公共預(yù)算支出數(shù)據(jù)來看，地方支出占比約為86%，中央支出約為14%。
因此，這更是一項為地方政府“注入活力”的政策。在中國社科院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任何代欣看來，通過置換隱性債務(wù)，地方政府將更加“輕裝上陣”，其支出能力將進(jìn)一步強(qiáng)化，也將會有更多資源來擴(kuò)投資、促消費(fèi)、保民生等。
這一“鏈條”可簡單理解為，通過化解債務(wù)負(fù)擔(dān)，能夠推動地方政府形成并釋放新增支出。“這將推動地方政府在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮更加積極的作用，也有利于進(jìn)一步改善地方營商環(huán)境，增加市場信心，進(jìn)一步產(chǎn)生放大效應(yīng)。”何代欣說。
正如藍(lán)佛安在發(fā)布會上所說，“這無疑是一場政策及時雨，將大大減輕地方化債壓力，可以騰出更多的資源發(fā)展經(jīng)濟(jì)，提振經(jīng)營主體信心，鞏固基層‘三保’。”至于此次置換規(guī)模究竟有多大，各界高度關(guān)注。回看往年數(shù)據(jù)，去年置換規(guī)模超2.2萬億元。這表明新措施的規(guī)模一定會在2.2萬億元之上。
值得注意的是，以前一直表態(tài)較為平穩(wěn)的財政部此次強(qiáng)勢“放話”，“近年來力度最大”“一次性較大規(guī)模”等表述也充滿想象空間。可以期待，一個有力度的財政增量政策即將到來。（來源：新華社記者申鋮）
哪些地方債會優(yōu)先被財政部置換？
因為是一次性的置換額度，大家比較關(guān)心的就是，地方政府的哪些存量隱性債務(wù)會優(yōu)先得到置換。
目前地方政府的隱債大約有這樣幾種情況：
第一類是登記在財政部隱債監(jiān)測系統(tǒng)中，由地方政府于2018年10月31日前上報財政部，主要發(fā)生在2017年7月14日之前的隱性債務(wù)。這一數(shù)據(jù)在這些年因種種原因有所增刪，但總體變化不大。
10月12日的新聞發(fā)布會上，財政部指出，截至2023年末，全國納入政府債務(wù)信息平臺的隱性債務(wù)余額比2018年摸底數(shù)減少了50%。意味著仍有50%。這部分隱性債務(wù)按照2019年出臺的40號和45號文的要求，應(yīng)于2028年底前完成化債。
第二類是35號文所說的“未納入隱性債務(wù)但須由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)”。這是指地方政府未于2018年10月31日前上報財政部，但在35號文出臺前進(jìn)行摸底時上報了的隱性債務(wù)，這部分債務(wù)存在于35號文說的隱債清單中。
第三類是既未納入隱債系統(tǒng)、地方政府也未于35號文出臺前上報、但實際上政府負(fù)有償還或支付責(zé)任的債務(wù)。
以上第一類，大多數(shù)已經(jīng)進(jìn)行了延期、借新還舊或債務(wù)置換，但因為到期期限不能超過2028年，并且仍需支付利息，因此，相當(dāng)一部分已出現(xiàn)不能按還款計劃償還以及付息困難的情況。我們認(rèn)為，第一類中目前出現(xiàn)還款困難的，理論上是最優(yōu)先得到置換的。
因為，2018年隱債化解的時候，我們立下了十年化債的目標(biāo)，今年早些時候出臺的城投退出融資平臺的150號文，也強(qiáng)調(diào)退出平臺必須于2027年6月底完成，這意味著，我們2018年立下的隱債十年清零目標(biāo)，仍然堅定不移。
政府隱債清零，一是直接償還，二是轉(zhuǎn)為企業(yè)債，三是轉(zhuǎn)為政府顯性債。所以，150號文出臺后，置換債券額度有望擴(kuò)大。
具體操作方面，則按照輕重緩急，時間上先近后遠(yuǎn)，成本上先高后低，選擇優(yōu)先被置換的隱性債務(wù)。由于非標(biāo)債務(wù)的利息成本高，因此，已進(jìn)入隱債系統(tǒng)中的非標(biāo)債務(wù)，很可能成為最優(yōu)先級置換對象。
但是，按照35號文的要求，置換非標(biāo)債務(wù)，不應(yīng)保障非標(biāo)的高息兌付，利息應(yīng)該進(jìn)行削減，本金也可以打折。我們傾向于認(rèn)為，能爭取到折扣條件的非標(biāo)，優(yōu)先得到置換的可能性更大。
同時，雖然隱債系統(tǒng)中的隱債更具有優(yōu)先級，然而不在隱債系統(tǒng)中但在35號文的隱債清單中的非標(biāo)債務(wù)（即第二類中的非標(biāo)債務(wù)），也可能因為急迫性和重要性太強(qiáng)而得到置換（我們假設(shè)某地隱債系統(tǒng)中已無非標(biāo)、但隱債清單內(nèi)某部分非標(biāo)置換需求非常迫切）
政府的拖欠工程款等非金融隱性債務(wù)，其實重要性和迫切性也很強(qiáng)。但這是特殊再融資債券和可以用于存量項目化債的專項債券要解決的問題，并不是置換債券置換的對象。
至于我們上述說的第三類債務(wù)，實際上并未認(rèn)定為政府隱性債務(wù)，因此很難在這次得到置換。
35、47、14、134、150號文要點梳理
一、最新150號文要點梳理
1、8月27日，央行、財政部、發(fā)改委、證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布150號文，里面明確提到退平臺不晚于2027年6月末，若逾期未退出，屆時將由省級政府認(rèn)定并向主管部門申請退名單;
2、150 號文要求，退出平臺名單應(yīng)征得 2/3 債權(quán)人同意，要求該步驟中不同意平臺退出名單的債權(quán)人應(yīng)出具相關(guān)證據(jù)，“并由地方政府審核證據(jù)、給出判定意見”;
3、相關(guān)證據(jù)就是要么證明企業(yè)還有隱債，要么證明企業(yè)還承擔(dān)政府融資職能;
4、2027年6月末完成的話，相當(dāng)于之前的 10年隱債化解任務(wù)提前了半年;
5、對債權(quán)人而言，同意退平臺不用舉證(而且一段時間不回復(fù)是否同意，視同同意)，而不同意則需要舉證，而且舉證需要地方政府“給出判定意見”，因此退名單是未來兩年大勢所趨;
6、退名單以后能發(fā)債新增額度嗎?大部分應(yīng)該不行，退名單是新增的必要而非充分條件債券審批機(jī)構(gòu)目前對不在名單里面的認(rèn)定為城投的，也不讓新增。
二、35號文要點梳理
5號文全稱是《國務(wù)院辦公廳關(guān)于金融支持融資平臺債務(wù)風(fēng)險化解的指導(dǎo)意見》，文件的主旨是：（一）支持重點省份融資平臺今明兩年債務(wù)存量化解；（二）嚴(yán)控融資平臺各類債務(wù)規(guī)模新增，引導(dǎo)債務(wù)規(guī)模與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方財力匹配。其中，12個重點省份是指：天津、內(nèi)蒙古、遼寧、吉林、黑龍江、廣西、重慶、貴州、云南、甘肅、青海、寧夏。這12個省份融資平臺債務(wù)壓力較重，且與地方經(jīng)濟(jì)和財力不相匹配，需要重點關(guān)注關(guān)照。融資平臺債務(wù)是指，在2023年6月由各省份黨政“一把手”簽字確認(rèn)報送國務(wù)院的融資平臺截至2023年3月末承擔(dān)的貸款、債券、非標(biāo)等金融債務(wù)，但不包括其中的隱性債務(wù)和須地方政府承擔(dān)償還責(zé)任而未納入隱性債務(wù)的債務(wù)。35號文對于12個省份融資平臺化債的支持政策可梳理出以下8點：1. 今明兩年到期的融資平臺債務(wù)，無法償還的，金融機(jī)構(gòu)通過債務(wù)重組、債務(wù)置換等方式化解。——對金融機(jī)構(gòu)提出了要求。2. 支持債券本金借新還舊，加快審核。支持借新還舊延續(xù)債務(wù)，明確至少要在2025年以前不出現(xiàn)兌付風(fēng)險。——12省份城投公司到期債務(wù)不用擔(dān)心暴雷了。3. 對確需重組的重點省份融資平臺貸款，優(yōu)先由現(xiàn)債權(quán)人承接。在融資平臺提供抵押品或擔(dān)保等合理風(fēng)險緩釋措施的情況下，可通過展期、合理降低利率等債務(wù)重組方式支持貸款本金接續(xù)。——對貸款銀行有要求。4. 對于2024年前到期的相關(guān)債務(wù)風(fēng)險化解工作，明確銀行可維持五級分類正常，且不納入征信管理。對于已出問題的債務(wù)可自主核銷，相關(guān)情況不納入考核。---這是很重要的支持。5. 可在年度債券發(fā)行額度內(nèi)“統(tǒng)借統(tǒng)還”，支持資質(zhì)較好融資平臺承接弱資質(zhì)融資平臺借新還舊債券發(fā)行額度。允許省級城投發(fā)債償還區(qū)縣級平臺的債券。6. 對窮盡手段仍無法償付的非標(biāo)債務(wù)，重點省份經(jīng)省級人民政府同意后，可提出需要支持的債項名單，通過組織發(fā)放銀團(tuán)貸款等方式置換今明兩年到期的非標(biāo)債務(wù)。7. 央行通過設(shè)立流動性工具（SPV）來支持城投平臺償付標(biāo)債，同時省級政府要提供抵押物。8. 央行設(shè)立“緊急貸款”，對地方政府暫難償還的債務(wù)(含公開債券及非標(biāo)貸款)進(jìn)行“緊急性”的流動性支持，但最長期限不得超過兩年，僅可用于“緊急”事項。
三、47號文要點梳理
作為35號文的配套文件，47號文要求“砸鍋賣鐵”全力化解地方債務(wù)風(fēng)險，在地方債務(wù)風(fēng)險降低至中低水平之前，嚴(yán)控新建政府投資項目，嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項目。明確12個重點省份（即債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)）除供水、供暖、供電等基本民生工程外，省部級或市一級2024年不得出現(xiàn)政府投資新開工項目。推遲或停止目前使用投資不到一半的項目建設(shè)。要求這些省市應(yīng)盡一切努力將“債務(wù)風(fēng)險降至中低水平”。除民生類項目及國家級別的重大政府投資項目外，12個重點省份（亦可稱之為債務(wù)高風(fēng)險地區(qū)）的大部分新建政府投資項目均將受到嚴(yán)格限制，很難繼續(xù)推進(jìn)。出發(fā)點是“防止一邊化債一邊新增”。（1）原則上不得在交通、社會事業(yè)、市政、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、新型基礎(chǔ)設(shè)施、樓堂館所、棚戶區(qū)改造等領(lǐng)域新建（含改擴(kuò)建與購置）政府投資項目。（2）可以通過中央投資、財政資金等予以支持并可依法合規(guī)舉債籌措資金的重大政府投資項目，需滿足為黨中央、國務(wù)院決策部署和批準(zhǔn)，納入國家“十四五”規(guī)劃綱要、國家有關(guān)專項規(guī)劃及國家戰(zhàn)略規(guī)劃綱要等條件。其它項目確有必要的，均需提級論證、嚴(yán)格把關(guān)。（3）獲黨中央、國務(wù)院批準(zhǔn)的重大政府投資項目，納入“十四五”規(guī)劃和各類國家區(qū)域規(guī)劃和戰(zhàn)略規(guī)劃的跨省、跨流域和保障人民財產(chǎn)安全的重大項目，以及本輪穩(wěn)住房地產(chǎn)的抓手三大工程---保障房建設(shè)、“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施、城中村改造)項目等，仍可按原規(guī)定履行審批手續(xù)，通過中央投資、財政資金等予以支持保障，同時可以依法合規(guī)舉債籌措資金。2、嚴(yán)格清理規(guī)范在建政府投資項目對存量項目進(jìn)行清理，總投資完成率低于50%的大部分項目要緩建或停建（尤其是低于30%），總投資完成率高于50%的小部分項目要緩建或停建。對于那些總投資完成率已經(jīng)超過一定比例且被緩建或停建的項目，必然會在后續(xù)處置中產(chǎn)生一系列經(jīng)濟(jì)或社會問題，不過47號文明確地方政府要承擔(dān)解決這些問題的主體責(zé)任，即存量項目清理和風(fēng)險化解均由自己解決。因此，這12個重點省份的壓力將非常大。重點省份要按照工作進(jìn)展情況對本地區(qū)在建政府投資項目進(jìn)行評估，確定續(xù)建、緩建或停建。 (1) 總投資完成率超過50%且已落實后續(xù)建設(shè)資金，并視情況優(yōu)化建設(shè)方案、壓縮投資規(guī)模的； (2) 項目總投資完成率未超過50%,但經(jīng)省級政府嚴(yán)格審核論證背書的。 (2) 總投資完成率超過30%但未超過50%的，原則上應(yīng)當(dāng)緩建； (3) 總投資完成率未超過30%的，原則上應(yīng)當(dāng)緩建或停建。針對上述項目，要制定緩建項目過渡計劃，避免形成“半拉子工程”，同時要妥善處理緩建、停建項目存量融資，防止出現(xiàn)金融債權(quán)懸空、不得逃廢債務(wù)、防范“處置風(fēng)險的風(fēng)險”。47號文意味著，12個重點化債省份和重點化債地市新開工項目在審批環(huán)節(jié)將會變得非常嚴(yán)，除符合規(guī)定的重大政府投資項目和民生工程項目外，其它項目若要新建基本均要提級論證、嚴(yán)格把關(guān)。按照一貫地執(zhí)行邏輯來看，這一基調(diào)總體意味著，12個重點省份2024年的新開工項目基本會被一刀切地停掉。這也是有些省市急于退出重點省市名單的原因，因為一直在名單內(nèi)，就很難新上項目。
四、14號文要點梳理
“一攬子化債”自2023年7月中央政治局會議首次提出，2023年9月國辦印發(fā)35號文，其后融資平臺債務(wù)市場有所穩(wěn)定。2024年2月23日的國務(wù)院常務(wù)會議對化債成果給予肯定。在國常會后一周，國務(wù)院辦公廳下發(fā)14號文《關(guān)于進(jìn)一步統(tǒng)籌做好地方債務(wù)風(fēng)險防范化解工作的通知》，核心內(nèi)容是35號文提出的12個重點省份之外的19個省份可自主選報轄區(qū)內(nèi)債務(wù)負(fù)擔(dān)重、化債難度高的地區(qū)，以地級市為主，獲批后參照12個重點省份的相關(guān)政策化債。根據(jù)網(wǎng)上已公開的信息，14號文明確了這19個省份選報地級市的條件，主要有三條：1. 區(qū)域債務(wù)率的高低。這是最核心的一條。2. 主要看地級市平臺金融債務(wù)的絕對規(guī)模，以及占該市GDP的相應(yīng)比重。3. 地級市所轄融資平臺的金融債務(wù)也有具體的標(biāo)準(zhǔn)要求，以上報的截至2023年3月31日的數(shù)據(jù)為準(zhǔn)。另外，不設(shè)硬性指標(biāo)，即不硬性要求19省份中每個省份至少選報一個地級市作試點。可報可不報。按照可參照12個重點省份的相關(guān)政策化債的文件精神，意味著前面梳理的35號文的8點支持政策，入選的地級市（我們姑且稱之為化債”重點地級市“）的平臺也可以享受。那么我們看這8點，除了7、8點，對于19個省份可能用不上之外，其余6點對于這些省份中的某些融資平臺還是很有用的。并且，由于這19個省份省級的財力更強(qiáng)，在“省管全省“的情況下，金融機(jī)構(gòu)支持化債的積極性也會更高。總體上有利于這些省份弱地市城投的債務(wù)穩(wěn)定。不過，入選”重點地級市“也就意味著向市場公告自己為省內(nèi)地方債務(wù)風(fēng)險較高地區(qū)，在融資平臺新增融資和新上項目方面受到限制。
五、134號文要點梳理
35號文要求化解的是重點省份（14號文擴(kuò)展到非重點省份的重點化債地級市）融資平臺2024年底前到期償還不了的債務(wù)(2023年35號文發(fā)文“今明兩年到期”)，以及在中央應(yīng)急流動性借款里面提到重點省份2025年末前的到期債務(wù)。那2024年以后到期償還不了的債務(wù)怎么辦呢？畢竟現(xiàn)行已經(jīng)是2024年的下半年。所以35號文的適用延期到2027年6月前，一方面可以理解為順延3年，也可以理解為不晚于上一輪隱債十年化解(2018-2028)前結(jié)束。另外，延期三年，也有利于地方及早置換高成本的各類非標(biāo)債務(wù)，降低融資成本和債務(wù)風(fēng)險。雙非債務(wù)：重點省份的非持牌金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)；非重點省份的非標(biāo)和非持牌金融機(jī)構(gòu)的債務(wù)。包括：1. 重點省份（拓展至非重點省份重點地級市）的融資租賃等非持牌金融機(jī)構(gòu)融資；2. 非重點省份信托、資管等持牌金融機(jī)構(gòu)融資（即非標(biāo)融資）；3. 非重點省份融資租賃等非持牌金融機(jī)構(gòu)融資。但是不包括民間借貸、企業(yè)拆借和向不特定社會公眾籌集的資金(定融)，銀行貸款不能置換這些。為什么重點省份沒有提“非標(biāo)”(持牌金融機(jī)構(gòu)的債務(wù))，因為35號文已經(jīng)明確重點省份的非標(biāo)是可以置換和重組的，現(xiàn)在打個補(bǔ)丁，囊括了非持牌金融機(jī)構(gòu)的非標(biāo)，這樣就給銀行置換所有非標(biāo)提供了依據(jù)。這也是這次134號文的重點。據(jù)稱央行會組織工作組，推動銀行進(jìn)行非標(biāo)置換，也是因為前期各地置換非標(biāo)進(jìn)度太慢。信貸白話薄著老師覺得，這里最值得注意的是“非重點省份的非標(biāo)”。因為在35號文中，已經(jīng)提到了“非重點省份的非標(biāo)”，指出金融機(jī)構(gòu)可以與融資平臺按照“市場化、法制化原則“自主協(xié)商置換，沒提能否享受”不下調(diào)評級、可以核銷以及盡職免責(zé)“。如果134號文通過擴(kuò)展適用范圍，允許銀行置換“非重點省份的非標(biāo)”也可以享受35號文支持銀行化解重點省份債務(wù)的政策，則有利于提高銀行參與此類業(yè)務(wù)的積極性。不過，因為不管是隱債還是城投債，置換標(biāo)的都需要滿足“化債五原則”（債權(quán)債務(wù)關(guān)系清晰、對應(yīng)資產(chǎn)清楚、 項目具備財務(wù)可持續(xù)性、化債方案明確、短期償債流動性壓力較大） ，但是，目前完全滿足的業(yè)務(wù)已不多。（三）不允許新增1年以內(nèi)的境外債，境外債可以用境內(nèi)債來做借新還舊。一方面是正式叫停境外“364” ，去年底開始以山東為代表的城投發(fā)了一堆364天的境外債(不超過1年不用發(fā)改委批文），現(xiàn)在正式叫停。另一方面，境外債到期不能償還，也會暴雷，風(fēng)險也需要化解，并且，目前境外債的利率水平較境內(nèi)債高，用境內(nèi)債來做借新還舊，置換境外債，也有利于融資平臺降低債務(wù)成本和債務(wù)風(fēng)險。（四）城投退平臺之后，地方政府要做至少1年的風(fēng)險監(jiān)測。這個要求，一方面明確了可以退出35號文融資平臺名單(1.8萬家，其中涉及公開市場發(fā)債的3899家，也就是大家俗稱的“3899 名單”，市場上已有退出案例)另一方面要求地方政府繼續(xù)管至少一年，不是退了名單了就可以享受非融資平臺的待遇了，還要實際觀察其是否真正轉(zhuǎn)型為普通產(chǎn)業(yè)類國企了。所以，這一部分企業(yè)，即使完成了退名單的程序，1年內(nèi)新增融資，各金融機(jī)構(gòu)仍會加強(qiáng)審核。總體而言，134號文是對35號文的補(bǔ)充，直接受益的是各類非標(biāo)置換業(yè)務(wù)(尤其是非重點省份的銀行置換非標(biāo)會加速推進(jìn)) ，城投債券融資在2027年前剛兌預(yù)期也會加強(qiáng)。房地產(chǎn)和地方財力走弱的背景下，融資平臺化債不宜。從134號文看，上面還是不希望地方政府融資平臺債務(wù)逾期違約暴雷，還是松了松口子。諄諄教誨體現(xiàn)的是殷殷關(guān)懷之情，所以，134號文實際上有利于維護(hù)城投信仰。當(dāng)然，未來城投如果沒有好業(yè)務(wù)，新增融資還是不容易的。
