完善國(guó)資監(jiān)管體制和國(guó)有企業(yè)改革作為一項(xiàng)系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革，兩者目標(biāo)和方向具有一致性，新時(shí)期完善國(guó)資監(jiān)管體制需要改革國(guó)資監(jiān)管方式，推進(jìn)國(guó)資監(jiān)管向以“管資本”為主轉(zhuǎn)變，落實(shí)企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，從而提升國(guó)有企業(yè)效率。由于國(guó)有資產(chǎn)所有權(quán)和控制權(quán)的分離，衍生出國(guó)資監(jiān)管部門和城投公司之間的三層委托代理關(guān)系。第一層次為頂層為政治委托，即政府和國(guó)資部門的關(guān)系；中間層為行政委托，即國(guó)資部門、由國(guó)資部門授權(quán)進(jìn)行國(guó)有資產(chǎn)投資和運(yùn)營(yíng)的城投公司和其子公司的關(guān)系；底層為經(jīng)濟(jì)委托，由國(guó)資部門授權(quán)進(jìn)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)投資和運(yùn)營(yíng)的城投公司和其子公司的關(guān)系。鑒于各地方國(guó)資部門代政府行使出資人職能，城投公司同時(shí)履行集團(tuán)和子公司管理職能，三層委托代理關(guān)系實(shí)際以國(guó)資部門和城投公司為核心，雙方?jīng)Q策行為相互影響和相互制約。

在國(guó)資國(guó)企改革進(jìn)程中，基于國(guó)資部門和城投公司信息不對(duì)稱、不完全理性假設(shè)，博弈雙方不能確定“積極監(jiān)管”或“消極監(jiān)管”、“合規(guī)經(jīng)營(yíng)”或“違規(guī)經(jīng)營(yíng)”哪一個(gè)為最佳策略，國(guó)資部門和城投公司只能在國(guó)資國(guó)企改革實(shí)踐中分析自身收益，從而不斷調(diào)整監(jiān)管或經(jīng)營(yíng)策略，使得自身收益最大化并促使博弈趨于穩(wěn)定狀態(tài)。結(jié)合國(guó)資國(guó)企改革實(shí)踐，國(guó)資部門對(duì)城投公司的監(jiān)管成本、城投公司合規(guī)經(jīng)營(yíng)的收益、城投公司違規(guī)經(jīng)營(yíng)后造成的國(guó)有資產(chǎn)損失、城投公司違規(guī)經(jīng)營(yíng)后受到的監(jiān)管懲罰、城投公司違規(guī)經(jīng)營(yíng)所獲收益是影響國(guó)資國(guó)企改革博弈模型均衡狀態(tài)的關(guān)鍵因素，上述因素變化對(duì)穩(wěn)定均衡策略產(chǎn)生不同影響。因此國(guó)資部門監(jiān)管和城投公司經(jīng)營(yíng)的演化博弈模型如下：

當(dāng)城投公司違規(guī)經(jīng)營(yíng)被發(fā)現(xiàn)而受到監(jiān)管部門的處罰增大時(shí)，城投公司偏向于合規(guī)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致國(guó)資部門在行為選擇時(shí)偏向消極監(jiān)管；當(dāng)國(guó)資部門監(jiān)管成本提高時(shí)，隨著監(jiān)管成本進(jìn)一步增加，國(guó)資部門傾向于消極監(jiān)管，城投公司偏向于違規(guī)經(jīng)營(yíng)；當(dāng)城投公司違規(guī)經(jīng)營(yíng)未被查處所獲非正常收益增大時(shí)，城投公司多選擇違規(guī)經(jīng)營(yíng)，導(dǎo)致國(guó)資部門采取更為積極的監(jiān)管措施，最終促使城投公司違規(guī)經(jīng)營(yíng)概率降到最初水平及以下。相對(duì)理性的城投公司對(duì)合規(guī)和違規(guī)經(jīng)營(yíng)的選擇主要取決于合規(guī)和違規(guī)之間成本和收益的差異，以及對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的偏好。同樣作為相對(duì)理性的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管部門，其積極和消極監(jiān)管依據(jù)也是監(jiān)管預(yù)期效益和風(fēng)險(xiǎn)偏好。因此，城投公司因違規(guī)經(jīng)營(yíng)被監(jiān)管所受懲罰程度直接制約其合規(guī)或違規(guī)的經(jīng)營(yíng)選擇；國(guó)資部門的監(jiān)管成本直接影響國(guó)資部門實(shí)施監(jiān)管的力度；城投公司因違規(guī)經(jīng)營(yíng)所獲收益大小對(duì)國(guó)資部門實(shí)施監(jiān)管有機(jī)理作用，違規(guī)經(jīng)營(yíng)所獲收益越大，國(guó)有資產(chǎn)遭受損失的風(fēng)險(xiǎn)就越高，國(guó)資部門監(jiān)管力度就越大。

為貫徹落實(shí)《改革國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2019〕9號(hào)）政策精神，X縣委 縣政府印發(fā)《關(guān)于全面加強(qiáng)縣屬國(guó)有企業(yè)監(jiān)管的意見》、X縣委辦公室 縣政府辦公室《X縣縣屬國(guó)有企業(yè)監(jiān)督管理辦法》為政策制定核心，并配套《X縣縣屬國(guó)有企業(yè)分層分類監(jiān)管的實(shí)施意見》、《X縣縣屬國(guó)有企業(yè)重大事項(xiàng)核準(zhǔn)備案實(shí)施細(xì)則（試行）》等政策文件，實(shí)行企業(yè)重大事項(xiàng)報(bào)告制度，逐步形成符合X縣發(fā)展現(xiàn)狀的國(guó)資監(jiān)管、國(guó)企改革政策文件體系。

按照2021年5月X縣人民政府關(guān)于印發(fā)X縣屬國(guó)有企業(yè)整合工作方案的通知，根據(jù)縣委、縣政府工作安排，組建X縣投資發(fā)展集團(tuán)（以下簡(jiǎn)稱X縣城投集團(tuán)），集團(tuán)下設(shè)三類子公司，將各縣屬國(guó)有企業(yè)同意劃轉(zhuǎn)整合到三類子公司中。至此，X縣探索出以X縣城投集團(tuán)為核心的“國(guó)資局——國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司——投資企業(yè)”三級(jí)管理國(guó)資監(jiān)管體系，形成了以國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)為出資人，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司為中間層，國(guó)有企業(yè)為執(zhí)行層的管理體系。

國(guó)資局由代表縣政府對(duì)X縣城投集團(tuán)履行出資人職責(zé)并直接監(jiān)管，依法享有資產(chǎn)收益、參與重大決策和選擇管理者等出資人權(quán)利，負(fù)責(zé)對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行統(tǒng)一戰(zhàn)略規(guī)劃布局、統(tǒng)一國(guó)資預(yù)算編制、統(tǒng)一監(jiān)督管理與考核，逐步實(shí)現(xiàn)全覆蓋監(jiān)管；X縣城投集團(tuán)的成立破解了國(guó)資局既充當(dāng)場(chǎng)上國(guó)企出資人“運(yùn)動(dòng)員”又充當(dāng)場(chǎng)下國(guó)企監(jiān)管“教練員”的難題；城投公司投資企業(yè)則成為改革發(fā)展執(zhí)行平臺(tái)。X縣國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管和國(guó)企改革發(fā)展博弈模型構(gòu)成要素主要包括兩個(gè)主體，即監(jiān)管主體國(guó)資局和被監(jiān)管主體X縣城投集團(tuán)及其投資企業(yè)（因投資企業(yè)為執(zhí)行主體，以下以X縣城投集團(tuán)代稱），雙方圍繞放權(quán)和授權(quán)作出兩種策略選擇，即“積極或消極監(jiān)管”、“合規(guī)或違規(guī)經(jīng)營(yíng)”。

（一）未充分落實(shí)授權(quán)管理體制

從縣政府和國(guó)資局委托代理關(guān)系看，國(guó)資局按照規(guī)定對(duì)X縣城投集團(tuán)涉及到需要報(bào)縣政府審批的重大事項(xiàng)履行報(bào)批手續(xù)。X縣國(guó)資局全名為X縣財(cái)政局（X縣政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理局），國(guó)資局與財(cái)政局兩者之間存在密不可分的關(guān)系，作為行政機(jī)構(gòu)的國(guó)資局盡管依法履行出資人職責(zé)，但多數(shù)文件下發(fā)執(zhí)行力度不足，存在國(guó)資局職責(zé)內(nèi)縣屬國(guó)有企業(yè)重大事項(xiàng)依然報(bào)批縣政府的情況。長(zhǎng)此以往，國(guó)資局將無法聚焦國(guó)有資產(chǎn)保值增值目標(biāo)，反而進(jìn)入低成本消極監(jiān)管的失衡博弈之中，國(guó)資監(jiān)管職能難以有效發(fā)揮。

從國(guó)資局和X縣城投集團(tuán)委托代理關(guān)系來看，國(guó)資局按照“誰出資、誰負(fù)責(zé)”的原則，以管資本為紐帶，以產(chǎn)權(quán)為基礎(chǔ)，對(duì)X縣城投集團(tuán)履行出資人職責(zé)，不干預(yù)其自主經(jīng)營(yíng)權(quán)。X縣城投集團(tuán)公司章程制定和修改、變更注冊(cè)資本、改變主營(yíng)業(yè)務(wù)、投資設(shè)立子公司、重大資產(chǎn)處置等重大事項(xiàng)需上報(bào)國(guó)資局核準(zhǔn)。國(guó)資局職能定位于加強(qiáng)國(guó)企行政監(jiān)管，突出公共管理的特征，強(qiáng)調(diào)社會(huì)效益；而國(guó)資局又要承擔(dān)國(guó)有資產(chǎn)保值增資、國(guó)企管理、改革重組等經(jīng)濟(jì)管理職能，保障經(jīng)濟(jì)效益，二者職能重合造成的混亂導(dǎo)致國(guó)資局在執(zhí)行政策、履行職能的復(fù)雜程度，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于其他公共領(lǐng)域行政管理工作，因此陷入國(guó)資監(jiān)管孱弱、國(guó)企積極經(jīng)營(yíng)無力的非均衡狀態(tài)。

（二）未加快實(shí)施資產(chǎn)整合工作

X縣領(lǐng)導(dǎo)高瞻遠(yuǎn)矚，充分認(rèn)識(shí)到資產(chǎn)整合重組對(duì)城投公司提升信用級(jí)別、提高資產(chǎn)質(zhì)量、增強(qiáng)盈利能力和強(qiáng)化償債能力的重要作用，于2021年5月X縣人民政府印發(fā)X縣縣屬國(guó)有企業(yè)整合工作方案，要求縣屬城市建設(shè)類、資本運(yùn)營(yíng)類、鄉(xiāng)村振興類等公司逐步統(tǒng)一劃轉(zhuǎn)整合到X縣城投集團(tuán)。根據(jù)工作方案的責(zé)任分工及要求，X縣各部門要制定各自的實(shí)施方案，并按程序統(tǒng)籌開展整合與處置工作。在實(shí)際整合重組過程中，因資產(chǎn)整合工作涉及國(guó)資局、交通局、住建局等多個(gè)政府部門，以及X縣城市建設(shè)類、資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)類、鄉(xiāng)村振興類等多個(gè)國(guó)有企業(yè)，資產(chǎn)重組整合進(jìn)程較為緩慢。從政府層面來看，縣級(jí)政府層面缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制。國(guó)資局與其他政府部門為平行關(guān)系，在缺乏領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制的前提下，難以有效領(lǐng)導(dǎo)和組織開展資產(chǎn)整合重組工作。從國(guó)企層面來看，三類待劃轉(zhuǎn)國(guó)有企業(yè)多分散于政府各個(gè)部門，在缺乏強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)制情況下，各政府部門配合資產(chǎn)清查、資產(chǎn)評(píng)估的效率較為一般，一定程度上拉長(zhǎng)資產(chǎn)整合重組工作戰(zhàn)線。

（三）未建立集團(tuán)化發(fā)展架構(gòu)

X縣城投集團(tuán)于2021年5月注冊(cè)成立，緊密結(jié)合集團(tuán)改革發(fā)展實(shí)際，解放思想、勇于創(chuàng)新，積極探索實(shí)踐中國(guó)特色現(xiàn)代企業(yè)制度，堅(jiān)定“起步就要提速、開局就要爭(zhēng)先”發(fā)展信心和決心。從三層委托代理關(guān)系的底層經(jīng)濟(jì)委托出發(fā)，就X縣城投集團(tuán)內(nèi)部管理來看，法人治理結(jié)構(gòu)、組織和部門架構(gòu)、薪酬制度等方面尚處于起步階段，內(nèi)部管控機(jī)制尚未完善；就X縣城投集團(tuán)和其投資子公司關(guān)系來看，X縣城投集團(tuán)及其子公司均為獨(dú)立法人，實(shí)行自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，因各子公司劃入X縣城投集團(tuán)時(shí)間較短，X縣城投集團(tuán)與各子公司之間屬松散型母子關(guān)系，非領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，集團(tuán)化運(yùn)行機(jī)制尚未完全建立。X縣城投集團(tuán)亟需形成權(quán)責(zé)法定、權(quán)責(zé)透明、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡的公司治理機(jī)制，促進(jìn)制度優(yōu)勢(shì)更好轉(zhuǎn)化為治理效能。

（一）以權(quán)責(zé)清單理順國(guó)資監(jiān)管體制

國(guó)資國(guó)企改革博弈模型均衡解說明，制度是協(xié)調(diào)好各個(gè)不同目標(biāo)，避免各個(gè)主體目標(biāo)之間的相互沖突的關(guān)鍵。基于X縣現(xiàn)有國(guó)資監(jiān)管制度，為完善X縣國(guó)資監(jiān)管體制，避免因制度漏斗導(dǎo)致監(jiān)管失靈，城望集團(tuán)以構(gòu)建X縣國(guó)資局上報(bào)縣政府權(quán)責(zé)清單、X縣國(guó)資局履行出資人職責(zé)權(quán)責(zé)清單、X縣國(guó)資局授權(quán)企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理三個(gè)層級(jí)權(quán)責(zé)清單為核心，從內(nèi)容上進(jìn)一步細(xì)化縣屬國(guó)企及一級(jí)子企業(yè)向國(guó)資局報(bào)告以及國(guó)資局上報(bào)政府的重大事項(xiàng)細(xì)則，明確界定縣政府、國(guó)資局核準(zhǔn)事項(xiàng)以及企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)管理的權(quán)責(zé)事項(xiàng)；從時(shí)間上制定限時(shí)辦結(jié)制，規(guī)定國(guó)資局核準(zhǔn)或上報(bào)企業(yè)上報(bào)重大事項(xiàng)的辦理時(shí)限，國(guó)資局在限期辦結(jié)時(shí)間內(nèi)未提出意見或建議的視為同意審批。限期辦結(jié)事項(xiàng)因特殊情況和原因應(yīng)延長(zhǎng)辦結(jié)時(shí)間的，須報(bào)經(jīng)縣人民政府同意后按新定時(shí)限辦結(jié)。此外，國(guó)資國(guó)企改革博弈模型要求國(guó)資監(jiān)管制度隨著甚至是超前于國(guó)企改革的深化而不斷完善，真正做到監(jiān)管有據(jù)。

（二）以資產(chǎn)整合加快國(guó)有企業(yè)改革

國(guó)有企業(yè)作為國(guó)企改革博弈模型中重要的參與者之一，為實(shí)現(xiàn)博弈均衡、互利共贏，除完善監(jiān)管體制以規(guī)范其“消極經(jīng)營(yíng)”行為外，政府如何為國(guó)企“合規(guī)經(jīng)營(yíng)”打造良好發(fā)展基礎(chǔ)是實(shí)現(xiàn)博弈均衡的關(guān)鍵，建立持續(xù)資產(chǎn)注入機(jī)制是保障城投公司“合規(guī)”經(jīng)營(yíng)的重要條件。為實(shí)現(xiàn)X縣資產(chǎn)重組整合提質(zhì)增效，城望集團(tuán)踐行“短期增總量、長(zhǎng)期調(diào)結(jié)構(gòu)”的資產(chǎn)整合理念，拒絕“撿到籃子里都是菜”。一方面，城望集團(tuán)既看總量又看質(zhì)量。在全面清查X縣國(guó)有資產(chǎn)、資源情況的基礎(chǔ)上，優(yōu)先建議注入特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、能夠產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)收益的國(guó)有股權(quán)等優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，其次選擇一些權(quán)證不清的資產(chǎn)，遵循成熟一批，劃轉(zhuǎn)一批的原則，堅(jiān)決剔除經(jīng)營(yíng)不善的國(guó)有股權(quán)等資產(chǎn)；另一方面，城望集團(tuán)既看當(dāng)前又看長(zhǎng)遠(yuǎn)。資產(chǎn)重組整合以做大、做實(shí)X縣城投集團(tuán)現(xiàn)有資產(chǎn)，降低資產(chǎn)負(fù)債率，優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)為目標(biāo)，建立持續(xù)的資產(chǎn)注入機(jī)制，逐步形成X縣城投集團(tuán)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)、政府性支持相結(jié)合的發(fā)展方式。

（三）以現(xiàn)代企業(yè)制度規(guī)范國(guó)企發(fā)展

習(xí)近平總書記曾指出，堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)是重大政治原則，必須一以貫之；建立現(xiàn)代企業(yè)制度是國(guó)企改革的方向，也必須一以貫之。以構(gòu)建現(xiàn)代企業(yè)制度為核心，城望集團(tuán)將抓住黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理相結(jié)合這個(gè)關(guān)鍵，為X縣城投集團(tuán)制定《黨委研究討論重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)前置決策清單》，使黨的領(lǐng)導(dǎo)與公司治理精準(zhǔn)嵌入、有機(jī)融合。將黨委會(huì)作為董事會(huì)、經(jīng)理層重大事項(xiàng)決策的前置程序，先后編制黨建、公司治理、戰(zhàn)略投資融資、人力資源等7大類，近百項(xiàng)國(guó)有企業(yè)黨委會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層分級(jí)決策事項(xiàng)清單，實(shí)現(xiàn)責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一對(duì)等。由此X縣城投集團(tuán)“黨董監(jiān)經(jīng)”各司其職、各負(fù)其責(zé)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)、有效制衡四位一體法人治理體系基本形成，決策民主、管理科學(xué)、職責(zé)明確、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的現(xiàn)代企業(yè)管理體系已基本嵌入公司高質(zhì)量發(fā)展中。管理是有機(jī)組成、相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)運(yùn)轉(zhuǎn)系統(tǒng)工程。在積極推進(jìn)X縣城投集團(tuán)治理能力現(xiàn)代化過程中，城望集團(tuán)將進(jìn)一步建立符合集團(tuán)實(shí)際的管控體系，以制度建設(shè)為抓手，以優(yōu)化流程體系為核心，在優(yōu)化組織架構(gòu)、完善法人治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，大力推進(jìn)“管理人員能上能下、員工能出能進(jìn)、收入能增能減”，推動(dòng)集團(tuán)及子公司薪酬結(jié)構(gòu)統(tǒng)一、薪酬項(xiàng)目統(tǒng)一，基本形成“差異化薪酬分配、市場(chǎng)化選人用人、柔性化招才引智”人才管理使用機(jī)制，為集團(tuán)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力支撐支撐。