來源：企業(yè)觀察報、中國企研

拓展閱讀：一文讀懂江蘇國資監(jiān)管創(chuàng)新實施外派財務監(jiān)督專員制度，不斷提升監(jiān)管關鍵性、獨立性、時效性的經(jīng)驗和啟示

2022年10月以來，江蘇省國資委根據(jù)省委省政府決策部署，推動施行省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員制度，先后兩批選聘11名外派財務監(jiān)督專員派駐13戶省屬企業(yè)重點圍繞財務領域?qū)嵤┣度胧奖O(jiān)督，兩年來已經(jīng)形成較為成熟的監(jiān)管模式。省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員“零時差”知悉企業(yè)重大事項，起到“探頭”“橋梁”“參謀”三重作用，發(fā)現(xiàn)問題及時向出資人機構報告，通過監(jiān)管聯(lián)動有效增強國資監(jiān)管工作實效。

一、制度基本釋義

在中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度框架下，立足于現(xiàn)有的國有企業(yè)董事會人員配備制度設計，由省國資委選拔符合相關資格條件的專職外部董事派駐省屬企業(yè)任外派財務監(jiān)督專員，同時按照規(guī)定程序推薦擔任董事會審計與風控委員會主任。

外派財務監(jiān)督專員制度聚焦關鍵性，緊緊圍繞“財務管理是企業(yè)管理中心、資金管理是財務管理核心”定位，專員履行監(jiān)督職責，不干預企業(yè)正常經(jīng)營活動，重點圍繞企業(yè)發(fā)展大方向、防止出現(xiàn)“大窟窿”兩個方面，不求面面俱到；體現(xiàn)獨立性，專員由出資人機構委派，人事薪酬等關系均不在派駐企業(yè)，且疊加專職外部董事職務，在董事會及專委會上能夠獨立、客觀、審慎地發(fā)表明確意見；注重時效性，實施駐場監(jiān)督，嵌入企業(yè)內(nèi)部流程，“零時差”知悉并報告企業(yè)重大事項。

外派財務監(jiān)督專員同時擔任專職外部董事、董事會審計委員會主任。三者既各自履職、各負其責，又互為補充、互相協(xié)同。各自履職。外派財務監(jiān)督專員一般不直接對企業(yè)發(fā)表意見，其履職過程中發(fā)現(xiàn)的風險或問題及時報告國資委，由國資委以監(jiān)管函、整改通知書等形式進行提示或督促企業(yè)糾正或整改。專職外部董事、審計委員會主任對議案內(nèi)容和相關情況獨立、客觀、審慎、充分地發(fā)表明確意見，所發(fā)表的意見一般不需要事先報國資委同意。各負其責。外派財務監(jiān)督專員對國資委負責，如有應發(fā)現(xiàn)重大問題而沒有發(fā)現(xiàn)的，或者不如實報告情況等情形的可以予以免職。專職外部董事、審計委員會主任對董事會負責，依據(jù)國資監(jiān)管有關要求和個人專業(yè)判斷獨立發(fā)表意見，并承擔相應責任。互為補充。一方面，外派財務監(jiān)督專員擔任專職外部董事、審計委員會主任，彌補了專員“只看不管”的短板，也有利于專員了解掌握企業(yè)更多的情況，更好地履行監(jiān)督職責；專職外部董事、審計委員會主任可以就有關事項提出意見建議，避免專員對企業(yè)經(jīng)營活動干預的“嫌疑”。另一方面，外派財務監(jiān)督專員實施駐場監(jiān)督，嵌入企業(yè)內(nèi)部流程，深入了解企業(yè)重大財務經(jīng)營活動，也有利于其更好地履行專職外部董事、審計委員會主任職權。互相協(xié)同。外派財務監(jiān)督專員履職過程中對涉及重要會計信息質(zhì)量、重大財務經(jīng)營活動等事項，可以通過審計委員會在確定年度審計計劃、安排重點任務時協(xié)同開展。對于內(nèi)審中發(fā)現(xiàn)的重大風險或問題隱患線索，必要時專員可以報請國資委開展專項檢查，發(fā)揮外部監(jiān)督的獨立性、權威性優(yōu)勢。

二、背景情況

2022年4月，江蘇省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關于全面加強國有企業(yè)監(jiān)管的意見》，從完善事前監(jiān)管制度、注重事中跟蹤監(jiān)控、嚴格事后監(jiān)督問責等方面，對構建出資人機構全鏈條全過程監(jiān)管體系提出了多項制度舉措。其中，在省屬企業(yè)施行外派財務監(jiān)督專員制度是文件中最為關鍵、最為核心、最具亮點的制度創(chuàng)新。實施該項制度主要有三個方面的背景。

一是推進國企改革有要求。國企改革三年行動方案聚焦的八個方面的重點任務中，明確要求“著力從監(jiān)管理念、監(jiān)管重點、監(jiān)管方式、監(jiān)管導向等多方位實現(xiàn)轉(zhuǎn)變，進一步提高國資監(jiān)管的系統(tǒng)性、針對性、有效性”。國企改革深化提升行動方案中也明確提出“推動國資監(jiān)管與公司治理更好銜接，國資監(jiān)管更加健全更廣覆蓋”“提級各級國資監(jiān)管水平”等要求。建立外派財務監(jiān)督專員制度，實現(xiàn)了出資人機構對企業(yè)重大財務事項的駐場監(jiān)督，進一步完善了監(jiān)管制度體系，對落實相關要求、織密扎牢監(jiān)管制度籠子具有重要意義。

二是加強國資監(jiān)管需抓手。前些年，國有企業(yè)腐敗案件呈多發(fā)態(tài)勢，反映出企業(yè)經(jīng)營管理粗放、內(nèi)控機制虛化以及外部監(jiān)管體制機制不夠完善、監(jiān)督檢查不夠到位等問題仍一定程度存在。上一輪機構改革外派監(jiān)事會取消后，國資監(jiān)管缺少有力有效的抓手。外派財務監(jiān)督專員作為出資人在企業(yè)的延伸，通過制度安排和流程設計，被賦予知情權、報告權、監(jiān)督權、專項檢查權，對企業(yè)會計信息質(zhì)量及投融資、預決算、資產(chǎn)處置、資本運營、大額資金使用等事項進行過程監(jiān)督，為有效防范風險提供了新抓手。

三是強化外部監(jiān)督有需求。外派財務監(jiān)督專員的制度設計契合外部監(jiān)督創(chuàng)新需要，立足于中國特色現(xiàn)代國有企業(yè)中“外大于內(nèi)”的董事會結構、出資人機構委派外部董事、設置外部董事占多數(shù)的審計與風控委員會等制度框架，選拔具有財務專長和經(jīng)營管理能力的企業(yè)中層正職（相當于正處級）及以上人員擔任外派財務監(jiān)督專員，安排專職外部董事、外派財務監(jiān)督專員、董事會審計與風控委員會主任三位一體履職。外派財務監(jiān)督專員制度不改變現(xiàn)行監(jiān)督監(jiān)管部門職責分工、不改變現(xiàn)行干部管理體制、不增加派駐企業(yè)的編制和費用，通過創(chuàng)新機制和完善制度加強外部監(jiān)督的專業(yè)性。

三、主要做法

按照省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員角色定位上“三位一體”、履行職責上依規(guī)授權、管理監(jiān)督上集中統(tǒng)一、人選來源上梯次配備、組織實施上穩(wěn)妥有序等原則，扎實抓好文件體系建設、專員隊伍建設、工作機制建設等工作，確保專員制度落地見效，進而持續(xù)摸索積累有關工作經(jīng)驗。

（一）著眼制度創(chuàng)新抓好文件體系建設

在制度設計上，堅持于法周延、于事簡便的原則，重點做好“三個結合”。注重制度創(chuàng)新和制度銜接相結合。緊扣外派財務監(jiān)督專員的崗位特點、身份性質(zhì)、職責定位等，在具體條款上有針對性地進行探索創(chuàng)新。同時，考慮到外派財務監(jiān)督專員和專職外部董事兩個崗位為一體，所設計的制度各項規(guī)定與企業(yè)領導人員管理、外部董事管理有關規(guī)定相互銜接。注重強化監(jiān)管和隊伍建設相結合。一方面，通過外派財務監(jiān)督專員的駐場監(jiān)督，全面了解掌握企業(yè)財務經(jīng)營情況，充分發(fā)揮他們的專業(yè)特長，進一步加強出資人監(jiān)管。另一方面，將外派財務監(jiān)督專員作為培養(yǎng)鍛煉國資監(jiān)管專業(yè)干部的重要平臺，可以為選配省屬企業(yè)領導班子成員拓寬來源。注重細化內(nèi)容和確定原則相結合。深入分析外派財務監(jiān)督專員從選聘到退出過程中可能出現(xiàn)的各種情形。對有必要具體明確的內(nèi)容，在制度實施過程中切實做到可定義、可量化、可操作；對需要動態(tài)調(diào)整或者安排不宜具體的內(nèi)容，只做原則性規(guī)定，給今后的探索預留了空間。

當前，江蘇省國資委按照上述原則已逐步出臺相關制度文件，形成選、管、用、退全鏈條“1+N”政策體系。其中，“1”是指《省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員管理暫行辦法》，“N”中包含《省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員薪酬管理辦法（試行）》《省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員履職報告工作規(guī)則》《關于委機關支撐保障省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員履職的通知》《省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員履職指引（試行）》等7個配套文件。其中文件體系的核心——《省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員管理暫行辦法》共9章，包括總則、任職條件、選拔任用、職責和權利、管理監(jiān)督、考核與薪酬、退出崗位、服務保障、附則等內(nèi)容，明確了外派財務監(jiān)督專員制度的總原則和大方向。

（二）著眼選優(yōu)配強抓好專員隊伍建設

注重選優(yōu)和配強并重，持續(xù)抓好專員隊伍建設。專業(yè)和經(jīng)歷上，要求外派財務監(jiān)督專員具有累計10年以上企業(yè)工作或與國資監(jiān)管業(yè)務相關的經(jīng)歷，或擔任過省屬企業(yè)（相當層級企業(yè)）財務、審計、投資等部門主要負責人1年以上，取得高級會計師、高級審計師等高級職稱或注冊會計師等執(zhí)業(yè)資格。人選產(chǎn)生上，明確可以由公開遴選和組織選任等方式從國有企業(yè)、機關事業(yè)單位人員中選拔任用，也可由現(xiàn)職企業(yè)領導人員轉(zhuǎn)任的專職外部董事?lián)巍Ｏ群髢膳x聘外派財務監(jiān)督專員時，第一批試點階段采用公開遴選的方式選聘4名專員、由原專職外部董事轉(zhuǎn)任2名專員；第二批采用組織選任方式，擇優(yōu)從省屬企業(yè)及南京市屬企業(yè)中選任5名專員。晉升通道上，選拔任用工作在省委組織部指導下，由省國資委具體負責，省委組織部派員全過程參與選拔任用工作。符合條件的，通過組織程序可以晉升為省屬企業(yè)領導班子成員。勞動關系上，外派財務監(jiān)督專員為企業(yè)管理人員身份，與受托企業(yè)簽訂勞動合同，勞動、醫(yī)療、養(yǎng)老等關系轉(zhuǎn)入受托企業(yè)。薪酬由省國資委委托受托企業(yè)發(fā)放。日常管理上，省國資委負責業(yè)務管理，駐省國資委紀檢監(jiān)察組負責日常監(jiān)督，受托企業(yè)負責日常服務。成立專職外部董事黨支部，黨組織關系隸屬省國資委黨委。職責定位上，專員監(jiān)督聚焦企業(yè)發(fā)展“大方向”、防止出現(xiàn)“大窟窿”，重點監(jiān)督企業(yè)貫徹執(zhí)行省委省政府交辦的重大任務落實情況、企業(yè)主責主業(yè)發(fā)展情況、重大風險事項，不干預企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動。

（三）著眼提升效能抓好工作機制建設

著重建立健全三項工作機制。

一是駐場監(jiān)督工作機制。區(qū)別于過去一般外部董事很難真正進入企業(yè)運轉(zhuǎn)流程的情況，外派財務監(jiān)督專員在企業(yè)日常坐班，根據(jù)履職需要列席企業(yè)黨委會、總經(jīng)理辦公會以及其他會議研究經(jīng)濟工作的有關議題，檢查企業(yè)財務工作，查閱企業(yè)財務會計資料和其他相關經(jīng)營管理材料，閱知與職責相關的上級來文、企業(yè)內(nèi)部文件、規(guī)章制度等，在履職流程上已經(jīng)是企業(yè)的“內(nèi)部人”。

二是及時報告工作機制。專門印發(fā)文件明確建立報告工作的相關機制。在報告內(nèi)容上，主要著眼于報告發(fā)現(xiàn)企業(yè)可能發(fā)生的重大風險或重大資產(chǎn)損失事項、企業(yè)違反有關法律法規(guī)和國資監(jiān)管制度規(guī)定可能產(chǎn)生較大影響的事項、重大內(nèi)部控制缺陷和突出問題等；在報告形式上，分為專項報告、月（季）度報告、年度綜合報告、專項檢查報告4種；在報告辦理上，規(guī)定了省國資委有關處室在收到報告5日內(nèi)提出擬辦意見，對委領導作出批示的報告，明確跟蹤督辦和問題整改的相關要求。

三是委企支撐工作機制。派駐企業(yè)將外派財務監(jiān)督專員的職責權利嵌入企業(yè)內(nèi)部工作流程，切實保障專員的各項職權，特別是主動向外派財務監(jiān)督專員開放財務信息系統(tǒng)、辦公系統(tǒng)等履職必要的信息系統(tǒng)權限，將外派財務監(jiān)督專員納入企業(yè)文件流轉(zhuǎn)人員名單，及時提供履職所需的相關政策文件、企業(yè)經(jīng)營管理資料和財務報表等。省國資委對外派財務監(jiān)督專員履職進行指導，組織開展業(yè)務培訓，及時受理專員的各類報告并研究處理有關重大問題。

四、經(jīng)驗啟示

外派財務監(jiān)督專員制度是江蘇全面加強國有企業(yè)監(jiān)管“1+N”制度體系中最重要的一項創(chuàng)新，在全國國資國企系統(tǒng)內(nèi)屬首創(chuàng)，通過創(chuàng)新機制、完善制度來增強監(jiān)管的權威性有效性。制度施行以來達到預期成效。一是有效保障企業(yè)會計信息質(zhì)量。通過審計發(fā)現(xiàn)，部分省屬企業(yè)存在會計信息質(zhì)量不高的問題，掩蓋了企業(yè)真實經(jīng)營狀況，嚴重影響重大風險防范、國有資本結構優(yōu)化調(diào)整、考核評價等工作。在日常工作中，專員通過適時查閱會計資料、每月開展財務分析、每年參與決算審計，及時提示重大的會計核算不規(guī)范行為，有效保障財務報表的真實性。二是有效幫助企業(yè)更好把握發(fā)展方向。根據(jù)制度設計，專員同時擔任外部董事。日常工作中，專員通過駐場監(jiān)督，全面了解企業(yè)經(jīng)營狀況，有利于以外部董事身份作出科學決策，從源頭上更好推動省委省政府決策部署落地、國資監(jiān)管意圖落地、企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃落地。有關外部董事認為，擔任專員職務以后，從“專職董事”變成了“專業(yè)董事”。三是有效形成“及時發(fā)現(xiàn)問題、及時研究問題、及時解決問題”機制。通過發(fā)揮“駐”的優(yōu)勢，專員能夠及時發(fā)現(xiàn)企業(yè)有關問題，制度施行以來累計向省國資委提交《月（季）度工作報告》120份、《專項報告》16份，先后反映重大風險事項和突出問題58項。省國資委每月召開專員工作例會，遇有重大問題及時召開專題會議，聽取情況、研究問題，明確委機關處室和專員工作分工，跟蹤抓好相關工作落實。省國資委相關負責同志在有關報告上作出批示87次，委機關向?qū)T提出交辦事項12項，第一時間共同推進重大風險化解。

回顧整個制度的實施過程，省國資委堅持問題導向、目標導向和效果導向，找準了延伸國資監(jiān)管觸角和解決國資監(jiān)管信息差的“契合點”，同時注重邊探索邊總結，主要有以下幾個方面啟示。

建立行之有效的制度體系是先決條件。推進任何一項系統(tǒng)性工作，制度先行都是最穩(wěn)妥的，即首先要立起這項工作的“四梁八柱”。在制定制度體系的過程中，注重讓參與者制定制度，省屬企業(yè)有關職能部門和外派財務監(jiān)督專員廣泛參與起草有關文件。省委組織部、省國資委、省財政廳聯(lián)合印發(fā)《省屬企業(yè)外派財務監(jiān)督專員管理暫行辦法》后，省國資委接續(xù)制定了多個配套制度，涵蓋了專員選拔任用、薪酬管理、履職指引、工作報告及支撐配合等方面工作，系統(tǒng)解決了專員“選、育、管、用、退”問題。

建立一支專業(yè)化的專員隊伍是關鍵環(huán)節(jié)。制度能否落地、執(zhí)行好壞、是否取得預期效果，關鍵要靠“人”。省國資委始終著眼打造一支高素質(zhì)專業(yè)化的外派財務監(jiān)督專員隊伍，注重發(fā)揮專員隊伍整體履職效能。在人員選拔方面，注重“新老搭配”“好中選優(yōu)”。試點階段中，2名外派財務監(jiān)督專員由原專職外部董事兼任，發(fā)揮了很好的示范帶動作用。目前的專員分別由公開遴選和組織選任方式產(chǎn)生，都是企業(yè)原財務或投資部門的正職。這只隊伍平均年齡52.8歲，其中三分之一還有二級企業(yè)“一把手”經(jīng)歷，他們精通企業(yè)經(jīng)營管理，熟悉國資監(jiān)管要求，專業(yè)化水平高，在任職滿一年后的考核中，省國資委和省屬企業(yè)均予以高度評價。

建立運轉(zhuǎn)順暢的工作機制是重要保障。外派財務監(jiān)督專員不是一個人在企業(yè)“單點”工作，而是國資監(jiān)管體系中的重要一環(huán)、是國資監(jiān)管機構在企業(yè)的延伸。省國資委注重以制度機制管長遠、提效能，重點建立健全駐場監(jiān)督工作機制、及時報告工作機制、委企支撐工作機制等3項機制。得益于此，外派財務監(jiān)督專員在委機關、省屬企業(yè)兩個層面都能進入管理流程，使用辦公系統(tǒng)、列席重要會議、查閱重要資料等，有效解決了“信息屏蔽”問題。通過定期召開專員月度工作例會、專員提交“四類報告”“兩個清單”“兩個建議書”、國資委下發(fā)《提示函》等制度安排，形成發(fā)現(xiàn)和報告問題、推動問題整改、驗收銷號的管理閉環(huán)，最終達到解決國資監(jiān)管難題的目標要求。

五、有關建議

外派財務監(jiān)督專員制度施行兩年來，取得預期成效，形成并固化了一些經(jīng)驗做法，下一步，就如何深化制度的創(chuàng)新和改革提出如下建議。

一是選擇更大范圍探索和實踐。建議上級主管部門在充分調(diào)研的基礎上，系統(tǒng)總結經(jīng)驗，選擇更大范圍企業(yè)進行該項制度的實踐，便于進一步論證制度的可行性和實操性。

二是持續(xù)完善制度的支撐保障。著力加強對專員的履職支撐，不斷完善相關制度、建立配套措施、健全協(xié)同服務機制，提升專員對自身身份的認同感和在國資委、企業(yè)的融入度。同時，在專員的晉升通道方面將深化研究探索，讓專員的職業(yè)通道更加廣闊。拓寬專員選聘渠道，進一步廣納賢才進入專員隊伍。

三是不斷提高制度的實效性。堅持問題導向和目標導向，努力在提升專員發(fā)現(xiàn)問題的水平和解決問題的能力上下功夫。持續(xù)加強對專員履職培訓的力度，強化專員在財務專業(yè)以外的能力拓展。同時，進一步在解決問題上深化研究，探索通過建立國資委-企業(yè)-專員三方聯(lián)動的機制，將發(fā)現(xiàn)的問題穩(wěn)妥解決，從而促進企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。