截至2021年12月，各地國資委和地方國有企業(yè)掛圖作戰(zhàn)、跑表計時，實現(xiàn)三年改革任務(wù)70%的年度目標(biāo)；2022年收官之年還有30%的工作量，改革有望深化。相較于2013年-2016年由國資委牽頭，試點為主，兼并重組居多的國企改革第一階段，和2017年-2019年由發(fā)改委牽頭，混改作為改革突破口的第二階段，2019年后以《國企改革三年行動計劃（2020-2022年）》為核心抓手，尤其2022年是國企改革三年行動決戰(zhàn)決勝之年，國資委從時間上、內(nèi)容上反復(fù)強(qiáng)調(diào)國企改革重點任務(wù)。從2022年1月份國企改革重要會議來看（圖1），2022年“收官戰(zhàn)”改革重點聚焦“以管資本為主的國資監(jiān)管體制”、“中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度”兩條主線，包括提升監(jiān)管效能、推進(jìn)專業(yè)化整合、聚焦主責(zé)主業(yè)、完善公司治理機(jī)制等方面。

國資委內(nèi)容上要求把鎖定并高質(zhì)量完成重點任務(wù)、補(bǔ)短板強(qiáng)弱項、務(wù)求改革實效、實現(xiàn)改革成果全面穩(wěn)固化制度化作為今年改革工作的著力點，時間上要求確保上半年在重點難點任務(wù)上取得根本性突破，并完成三年行動主體任務(wù)，在黨的二十大前基本完成三年行動各項任務(wù)，在今年年底前完成掃尾工作，實現(xiàn)全面勝利收官。結(jié)合城望服務(wù)全國各地區(qū)縣城投公司的經(jīng)驗來看，區(qū)縣城投國企改革收官面臨時間緊迫、內(nèi)容繁重的雙重壓力，滋生“紙面改革”、“數(shù)字改革”、進(jìn)度緩慢等問題，面臨如何鞏固改革發(fā)展成果、實現(xiàn)上下通力合作、找準(zhǔn)改革發(fā)力點等問題。

1.兼顧“回頭看”和“往前走”

國資委此前明確，今年作為國企改革三年行動的收官之年，既要進(jìn)一步鞏固已取得的改革成果，又要針對前期的改革痛點、難點、堵點加力推進(jìn)。結(jié)合國企改革三年行動“收官戰(zhàn)”優(yōu)化監(jiān)管體制、完善公司治理等重點任務(wù)，對于區(qū)縣城投公司而言，國企改革三年行動是落實國企改革頂層設(shè)計的路線圖，三年的時間為路線圖中的“密集施工期”，在此時期內(nèi)新一輪國企改革氛圍濃厚、標(biāo)桿引領(lǐng)、經(jīng)驗紛呈，將為區(qū)縣城投公司在當(dāng)前及未來較長一段時間內(nèi)提供發(fā)展經(jīng)驗借鑒。“收官戰(zhàn)”后，完成路線圖中所有節(jié)點任務(wù)的國企將在新一輪國企改革中繼續(xù)領(lǐng)跑，而區(qū)縣城投公司則將穩(wěn)步前行，繼續(xù)掛圖作戰(zhàn)，收官不收兵。因此區(qū)縣城投公司應(yīng)做好改革發(fā)展成果鞏固工作，在重點改革領(lǐng)域建立常態(tài)長效機(jī)制，以制度鞏固已有改革成果，改善前期改革痛點、難點，以改革新紅利激活增長新動力。

以內(nèi)蒙古自治區(qū)國企改革三年行動推進(jìn)實踐為例，內(nèi)蒙古自治區(qū)印發(fā)了《國企改革三年行動“回頭看”工作方案》，開展國企改革三年行動“回頭看”工作，系統(tǒng)盤點、鞏固深化國企改革三年行動成果，總結(jié)好的經(jīng)驗做法，補(bǔ)齊補(bǔ)強(qiáng)差距短板。

2.在高質(zhì)量上下功夫，杜絕“紙面”和“數(shù)字”改革

如何確保高質(zhì)量完成國企改革三年行動目標(biāo)任務(wù)？翁杰明表示，要堅決杜絕“紙面”改革和“數(shù)字”改革，將改革是否促進(jìn)了企業(yè)內(nèi)部治理機(jī)制、用人機(jī)制、激勵機(jī)制等機(jī)制層面的轉(zhuǎn)變，是否真正產(chǎn)生從量變到質(zhì)變的改革實效，作為今年工作的著力點。國企屬性決定區(qū)縣城投公司將在和地方國資部門及其他相關(guān)部門演化博弈中尋求發(fā)展（政企演化博弈相關(guān)論述，參見城望原創(chuàng)文章《縣域城投將走向何方？——在演化博弈中尋求均衡》）。自國企改革三年行動實施以來，多地區(qū)/縣委、區(qū)/縣政府高度重視、精心組織，立足長遠(yuǎn)，系統(tǒng)謀劃，積極做好各項國資監(jiān)管、國企改革等制度建設(shè)。但在實施過程中，各部門和公司未能堅持“一盤棋、一條心”理念，各部門各自為政，公司孤軍奮戰(zhàn)，多數(shù)國資國企改革文件發(fā)布后多成擺設(shè)，國資局未能按照現(xiàn)有制度文件行權(quán)履職，改革多停留在“紙面”上。此外，在整合重組浪潮下，多數(shù)區(qū)縣城投公司資產(chǎn)整合僅成為“數(shù)字”整合，集團(tuán)公司與各子公司之間屬松散型母子關(guān)系，僅實現(xiàn)報表上合并，集團(tuán)化運行機(jī)制尚未完全建立。從政府部門和城投公司關(guān)系來看，城投公司通過運作由政府注入的資源、資產(chǎn)、資本、資金產(chǎn)生收益反哺政府，實現(xiàn)博弈均衡；從集團(tuán)公司和下屬子公司關(guān)系來看，建立集團(tuán)化架構(gòu)，分業(yè)經(jīng)營、分類管理，實現(xiàn)“集團(tuán)化管理、子公司實體運營”有利于統(tǒng)籌推進(jìn)國企改革進(jìn)程。

3.“抓重點、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項”并重

三年行動方案以“抓重點、補(bǔ)短板、強(qiáng)弱項”為核心，以推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整為重點，以服務(wù)雙循環(huán)發(fā)展格局為指引，提出加快完善中國特色現(xiàn)代企業(yè)制度、著力推進(jìn)國有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、健全以管資本為主的國有資產(chǎn)監(jiān)管體制等八項具體要求。結(jié)合2022年以來國企改革重要會議精神，區(qū)縣城投公司找準(zhǔn)改革著力點，必須奔著問題去，以解決實際問題為出發(fā)點和落腳點。

針對當(dāng)前國有企業(yè)改革現(xiàn)狀，結(jié)合國資委黨委書記、主任郝鵬在發(fā)布會上提出的發(fā)力國企改革攻堅的三個方向，以及對未來國資國企圖景的理解，“十四五”時期國有企業(yè)改革發(fā)展，要找準(zhǔn)“三個著力點”。即一是抓重點，建立起市場化經(jīng)營機(jī)制，在市場化用工改革、市場化薪酬機(jī)制、有效制衡的公司治理機(jī)制等方面下功夫；二是補(bǔ)短板，從無到有。解決重點領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)“卡脖子”問題。區(qū)縣城投公司普遍存在資產(chǎn)體量小、信用評級低、現(xiàn)金流不足等生存問題，解決“卡脖子”問題就是要聚焦主責(zé)主業(yè)，通過經(jīng)營性業(yè)務(wù)全力破除造血功能不強(qiáng)的頑瘴痼疾；三是強(qiáng)弱項，從弱到強(qiáng)，圍繞主業(yè)有效推進(jìn)企業(yè)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合，是國企改革“收官戰(zhàn)”的重中之重，圍繞“主業(yè)”重新洗牌，在地區(qū)產(chǎn)業(yè)鏈中凸顯國企擔(dān)當(dāng)，實現(xiàn)做強(qiáng)做優(yōu)做大。

1.以權(quán)責(zé)清單做好授權(quán)放權(quán)工作

實現(xiàn)國有資產(chǎn)保值增值、防止國有資產(chǎn)流失，是國企改革的根本前提。國資委體系（包含國資委、國資辦、國資運營服務(wù)中心等）作為城投公司最大的控股股東，體現(xiàn)出資人意志行權(quán)履職，城投公司國企改革與地方政府支持密不可分。一方面，國資部門合理授權(quán)能夠激發(fā)城投公司內(nèi)生發(fā)展動力。國資部門做好授權(quán)放權(quán)頂層設(shè)計，通過出臺國資部門履行出資人職責(zé)事項權(quán)責(zé)清單，明晰規(guī)劃與投資監(jiān)管、財務(wù)監(jiān)管、產(chǎn)權(quán)管理、改革改組、考核薪酬等授權(quán)放權(quán)事項，該管的要科學(xué)管理、絕不缺位，不該管的要依法放權(quán)、絕不越位。并推動一級企業(yè)對所屬企業(yè)同步開展授權(quán)放權(quán)，做到層層“松綁”，全面激發(fā)各層級城投公司活力。另一方面，權(quán)力下放后，城投公司進(jìn)一步厘清黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層在機(jī)構(gòu)設(shè)置、規(guī)劃投資、資產(chǎn)處置、選人用人、薪酬分配、考核激勵、監(jiān)督約束等方面職權(quán)，形成以堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)董事會建設(shè)、規(guī)范治理、強(qiáng)化監(jiān)督等四個方面文件為支撐的公司治理制度體系。以制定“決策權(quán)責(zé)清單”方式將黨委會、董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層決策事項清單化，細(xì)化國資部門監(jiān)管外的其他決策事項，做到無縫對接、各司其職。

值得注意的是，翁杰明強(qiáng)調(diào)，“需要特別強(qiáng)調(diào)的是，對于一些直接涉及子企業(yè)搶抓市場機(jī)遇的事項，即使集團(tuán)公司確需審批或備案，也應(yīng)當(dāng)‘特事特辦’，明確時限、提高效率，堅決防止由于審批或備案時間過長，導(dǎo)致子企業(yè)貽誤戰(zhàn)機(jī)。”參考《浙江杭州區(qū)域性國資國企綜合改革試驗實施方案》（2021年9月）中“選擇部分企業(yè)探索建立董事會向經(jīng)理層授權(quán)的管理制度”，以及深圳投控在投資、產(chǎn)權(quán)變動、借款、擔(dān)保等10個方面大幅調(diào)高經(jīng)理層的決策權(quán)限，向經(jīng)理層授權(quán)成為國企改革趨勢，對于進(jìn)一步加大向經(jīng)理層授權(quán)的改革趨勢日益明顯，“讓聽得見炮聲的人作決策”已經(jīng)形成共識。

2.以重組融合釋放改革乘數(shù)效應(yīng)

上海市、安徽省等16個省份提及“推進(jìn)國資國企布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整”“在部分領(lǐng)域適時組建新的國企集團(tuán)”以及“推進(jìn)企業(yè)間的戰(zhàn)略性或?qū)I(yè)化重組”。“重組”意在以“補(bǔ)短板強(qiáng)弱項”為原則開展地方城投公司重組整合，通過整合平臺做大資產(chǎn)規(guī)模，能夠滿足評級獲取和發(fā)展要求，同時也方便國資部門開展債務(wù)統(tǒng)籌管理以及實現(xiàn)國有資產(chǎn)統(tǒng)一監(jiān)管。區(qū)縣城投公司整合并不意味著對地方“大”、“小”城投公司全盤合并，而是在明確集團(tuán)城投公司發(fā)展定位和發(fā)展戰(zhàn)略前提下，立足全區(qū)、縣重大戰(zhàn)略布局，突出主責(zé)主業(yè)實業(yè)，堅持有進(jìn)有退、有所為有所不為。重點圍繞產(chǎn)業(yè)鏈開展整合工作，按照“產(chǎn)業(yè)相近、業(yè)務(wù)相關(guān)、主業(yè)相同”的原則，通過資產(chǎn)重組、股權(quán)劃轉(zhuǎn)等方式，實現(xiàn)資源向主業(yè)企業(yè)、優(yōu)勢企業(yè)集中，減少無序競爭和同質(zhì)化經(jīng)營。在產(chǎn)業(yè)鏈中充分發(fā)揮“鏈主”作用，牽引帶動產(chǎn)業(yè)鏈的上下游企業(yè)共同固鏈強(qiáng)鏈延鏈補(bǔ)鏈，進(jìn)而提升產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈的穩(wěn)定性和競爭力。整合后通過資產(chǎn)注入、依法授予區(qū)域特許經(jīng)營權(quán)、優(yōu)惠政策傾斜等方式，將集團(tuán)公司打造成為資產(chǎn)規(guī)模大、信用評級高、企業(yè)自身融資能力強(qiáng)、功能業(yè)務(wù)優(yōu)化、管理規(guī)范高效的國有企業(yè)。

“融合”意在整合后實現(xiàn)集團(tuán)公司和所出資企業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。集團(tuán)公司對所出資企業(yè)的管控方式和授權(quán)程度，直接決定了子企業(yè)公司治理決策和運作空間，對子企業(yè)的活力有決定性影響。國資委黨委委員、副主任翁杰明表示，集團(tuán)公司對子企業(yè)要合理授權(quán)放權(quán)，為子企業(yè)公司治理運作決策留足空間。原則上不再直接干預(yù)子企業(yè)的經(jīng)營管理事項，支持子企業(yè)董事會依法依規(guī)行權(quán)履職，維護(hù)子企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)。要因企施策授權(quán)放權(quán)，該由子企業(yè)決策的權(quán)力要歸位于子企業(yè)，要針對不同行業(yè)、不同層級、不同股權(quán)結(jié)構(gòu)、不同發(fā)展階段的子企業(yè)，實施差異化、精準(zhǔn)化授權(quán)放權(quán)。要推動授權(quán)放權(quán)清單化，并根據(jù)實際情況變化，定期優(yōu)化清單、更新版本，便于操作。

3.以三項制度改革實現(xiàn)破冰破局

三項制度改革是國企改革三年行動“收官戰(zhàn)”攻堅克難的關(guān)鍵一環(huán)，區(qū)縣城投公司應(yīng)以市場取向，推動企業(yè)經(jīng)營機(jī)制根本性變革。通過規(guī)范法人治理，推進(jìn)分類改革，支持企業(yè)采取“揭榜掛帥”“賽場選馬”等方式激活三項制度改革，激發(fā)企業(yè)內(nèi)生活力。

一是牢牢牽住經(jīng)理層成員任期制契約化管理這個市場化改革的“牛鼻子”，出臺推行經(jīng)理層成員任期制和契約化管理的相關(guān)制度，從規(guī)范任期管理、設(shè)定契約目標(biāo)、強(qiáng)化薪酬激勵約束、嚴(yán)格崗位退出管理等方面部署。與經(jīng)理層、中層管理人員簽訂契約，明確崗位職責(zé)、目標(biāo)責(zé)任、薪酬待遇、退出規(guī)定、責(zé)任追究等事宜，構(gòu)建“人人肩上有壓力、個個頭上有指標(biāo)”的管理格局，讓管理激活力、出效益，真正實現(xiàn)能者上庸者下。

二是不僅要打破“鐵交椅”，還要砸掉“大鍋飯”，進(jìn)一步健全市場化薪酬體系。以業(yè)績?yōu)閷?dǎo)向建立考核激勵機(jī)制，依據(jù)公司規(guī)模和經(jīng)營難度，設(shè)置合理調(diào)節(jié)系數(shù)，制定績效考核實施方案。將戰(zhàn)略目標(biāo)通過戰(zhàn)略解碼以及年度全面預(yù)算分解到各級組織和部門，通過全員KPI落實到具體責(zé)任人，設(shè)置對應(yīng)的職級和薪酬標(biāo)準(zhǔn)，對于連續(xù)排名靠后或業(yè)績不達(dá)標(biāo)的單位，降級或撤并處理，真正實現(xiàn)收入能增能減。

三是圍繞“建強(qiáng)隊伍、激發(fā)活力、服務(wù)發(fā)展”的思路，優(yōu)化引才、用才、育才機(jī)制，推動企業(yè)人才隊伍整體提升。加強(qiáng)全過程規(guī)范企業(yè)人員管理，到全面推進(jìn)“三項制度”改革，探索建立“員工能進(jìn)能出、崗位能上能下、收入能增能減”市場化選人用人機(jī)制，加大招才引智力度，以用工改革為高質(zhì)量發(fā)展提供內(nèi)生活力。

收官之年，改革任務(wù)更重要、更緊迫。區(qū)縣城投公司通過系統(tǒng)性推進(jìn)、清單化舉措、穿透式操作等工作舉措，對照三年行動具體要求，聚焦進(jìn)度相對滯后、差距仍然明顯的任務(wù)，有的放矢、提速加力；另一方面，已完成的還要狠抓改革實效，力爭“形神兼?zhèn)洹保瑘詻Q杜絕“紙面”改革和“數(shù)字”改革，確保國企改革三年行動如期高質(zhì)量完成，以實際行動迎接黨的二十大勝利召開。針對資產(chǎn)整合、政企權(quán)責(zé)清單、“十四五”規(guī)劃等方面，城望集團(tuán)聚焦解決國企改革重大理論和實踐問題，充分發(fā)揮專家學(xué)者智囊參謀、決策咨詢作用，深入開展國企改革研究，為推動深化國企改革貢獻(xiàn)智慧和力量。