來源：國際金融報

作者：歐陽志淳 任職于中國進出口銀行資產(chǎn)負債部；王安琪 任職于中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行上海市分行

重要作用

政策性開發(fā)性金融工具是指中國人民銀行“點對點”支持國家開發(fā)銀行、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行（下稱“農(nóng)發(fā)行”）和中國進出口銀行設(shè)立的專項金融工具，包括國開基礎(chǔ)設(shè)施投資基金、農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金以及進銀基礎(chǔ)設(shè)施基金，基金以股東借款、股權(quán)投資等方式投放用于補充重大項目資本金。截至2022年10月，三大政策性基礎(chǔ)設(shè)施基金歷經(jīng)設(shè)立、增資、集中投放等多個階段，落地規(guī)模已超6000億元（見表1）。

截至2022年11月底，上述政策性開發(fā)性金融工具資金已全部投放完畢，支持的項目大部分已開工建設(shè)，正在加快形成實物工作量。政策性開發(fā)性金融工具作為新形勢下宏觀調(diào)控的“準財政”利器，是我國投融資體制改革的重要成果，具備諸多優(yōu)勢，為實現(xiàn)投資穩(wěn)定增長，穩(wěn)住經(jīng)濟大盤提供了重要支撐，發(fā)揮了重要作用。

一是示范引領(lǐng)撬動社會資本。充分彰顯政策性開發(fā)性金融機構(gòu)“逆境托市”的角色功能，切實發(fā)揮先導職能作用，引導商業(yè)銀行發(fā)放中長期配套信貸資金，以四兩撥千斤之勢撬動民間資本參與重大項目建設(shè)，推動實體經(jīng)濟融資與中長期信貸的企穩(wěn)向好，鞏固經(jīng)濟恢復態(tài)勢。

二是精準滴灌，寬而不溢。借助政策性開發(fā)性金融工具，聚焦城市地下綜合管廊、生活垃圾污水處理設(shè)施、保障性租賃住房糧食應急儲備庫等惠民生、補短板項目，以及數(shù)字經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)園區(qū)、算力產(chǎn)業(yè)集群配套工程、新能源充電設(shè)施、冷鏈物流等新型基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，精準疏通部分項目資本金難安排、難到位的堵點，定點投放利于盡快形成基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)實物工作量，充分體現(xiàn)了不搞“大水漫灌”、不超發(fā)貨幣、不透支未來的穩(wěn)健貨幣政策導向。

三是打出政策疊加“組合拳”。三大政策性基礎(chǔ)設(shè)施基金額度釋放可與5000億專項債地方結(jié)存限額發(fā)行、2000億設(shè)備更新改造專項再貸款等結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具形成“疊加效應”，充分釋放基建主體信貸需求，加速寬信用進程，助力擴大有效投資，鞏固經(jīng)濟回穩(wěn)基礎(chǔ)。

運作機制

相較于政府性基金，政策性開發(fā)性金融工具無須地方政府出具還款承諾或承擔兜底責任，而是由三家政策性開發(fā)性金融機構(gòu)按市場化原則，根據(jù)項目質(zhì)量自主決策、自負盈虧、自擔風險。為進一步說明政策性開發(fā)性金融工具的運作機制，圖1以農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金為例，介紹了基金“募、投、管、退”的運營流程。

● 資金籌集

人民銀行牽頭支持農(nóng)發(fā)行發(fā)行專項金融債券籌資，中央財政同時按照實際股權(quán)投資額予以適當貼息。農(nóng)發(fā)行將籌措資金注入農(nóng)發(fā)基礎(chǔ)設(shè)施基金管理公司，基金管理公司再與農(nóng)發(fā)行簽署基金委托管理協(xié)議，由農(nóng)發(fā)行代理基金投放和后續(xù)管理工作。

● 基金投放

基金投資總體堅持“總行篩選指導，分行調(diào)查決策”的基本原則。首先，國家發(fā)展改革委同中央部門、中央企業(yè)及各地方形成備選項目清單，農(nóng)發(fā)行總行在收到項目清單后下發(fā)至各省分行，各省分行依據(jù)基金投資主體資質(zhì)、項目成熟度、客戶融資意愿等開展初篩工作，總行再依據(jù)各省級分行上報結(jié)果進行“紅綠黃”分級判定。其中，分級結(jié)果為“黃燈”和“紅燈”的項目表示該項目當前不具備投放條件，經(jīng)總行篩選確認為“綠燈”的項目，可進入調(diào)查環(huán)節(jié)。省分行在接到“綠燈”項目通知單后即可開展項目調(diào)查評審工作，經(jīng)項目審查、審議和有權(quán)審批人同意審批的基金項目，可上報總行進行備案。經(jīng)總行備案通過后，省級分行與被投企業(yè)簽署基金支持相關(guān)文件。

● 基金管理

經(jīng)辦行按照基金項目審批決議要求和投資協(xié)議約定落實投放條件并報省級分行審核。審核通過后，省級分行向總行申請資金撥付，劃款手續(xù)完成后進入基金投后管理階段。投資管理活動由總行牽頭統(tǒng)籌、省分行制定實施方案、經(jīng)辦行落實執(zhí)行，原則上只做財務(wù)投資行使相應股東權(quán)利，不參與項目實際建設(shè)運營。投資期限內(nèi)的主要工作包括資金使用管理、基金權(quán)益管理、投資收益管理、基金投資資產(chǎn)風險分類管理以及現(xiàn)場檢查和報告管理等。

● 退出機制

基金投資到期后，省級分行負責監(jiān)督并指導轄內(nèi)分支機構(gòu)按照協(xié)議約定與投資主體商定退出方式，按期收回投資本金及收益。基金投資退出方式一般包括股權(quán)收購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、減資、公開上市、資產(chǎn)證券化等。對于股東借款或基金搭橋項目，原則上根據(jù)借款主體經(jīng)營狀況和項目情況，采用分期還款方式。對于采取股權(quán)投資的項目，省級分行及轄內(nèi)分支機構(gòu)應按照公司法等有關(guān)法律法規(guī)和協(xié)議約定，通過股權(quán)收購、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式將持有股權(quán)分期轉(zhuǎn)讓給控股股東或有實力受讓方實現(xiàn)退出。

問題及對策

當前，政策性開發(fā)性金融工具進入戰(zhàn)略機遇和風險挑戰(zhàn)并存階段，不確定難預料因素增多。作為首次運用的階段性“穩(wěn)投資”重大舉措，政策性開發(fā)性金融工具的推廣應用仍處于探索階段，諸多方面存在空白和不確定性，主要的困難和問題包括：一是存在信用風險敞口。部分項目急于凸顯成果，工程匆忙上馬，強烈的投資沖動背后導致投資效率難以保障，“蘿卜快了不洗泥”的現(xiàn)象時有發(fā)生。二是地方監(jiān)督管理缺位。部分管理部門未認真履行政策性開發(fā)性金融工具規(guī)范使用的監(jiān)督管理責任，可能導致項目債務(wù)由企業(yè)債務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸[性債務(wù)，嚴重影響了地方政府隱性債務(wù)風險防范化解的工作成效。三是配套融資吸引力不足。當前部分建設(shè)項目的激勵機制和利益分配機制不健全，社會資本擔心存在“明股實債”的收益風險，缺乏項目投資的主觀能動性。

下一步，政策性開發(fā)性金融工具落地實施的重點任務(wù)，應盡快轉(zhuǎn)向強化要素保障、做好配套融資、加快推動項目開工建設(shè)。一是嚴格規(guī)范基金投資運作，避免項目風險向政策性金融領(lǐng)域蔓延。將信用風險管理貫穿投資項目篩選、受理、調(diào)查、審查、審議、審批、備案、基金投放和投后管理全過程，同時合理設(shè)定增信措施，確保擔保增信覆蓋全部投資金額和收益，保障基金投得出、管得住、收得回。二是加強銀政溝通，提升金融服務(wù)質(zhì)效。全力配合地方政府、人民銀行、銀保監(jiān)會的工作部署，做到政策要求、工作信息的雙向高效傳導，及時調(diào)整優(yōu)化基金投放工作。另外對于項目推進困難的，及時向地方政府及有關(guān)部門匯報，請求協(xié)助解決并出具明確意見。三是拉動銀行同業(yè)信貸資源投入，強化配套融資服務(wù)。著力完善與商業(yè)銀行之間的溝通聯(lián)動機制，積極向銀行同業(yè)推薦基金投資項目，鼓勵金融機構(gòu)加大配套融資支持，有條件的項目可以借助銀團貸款、政府和社會資本合作（PPP）、基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）等模式，協(xié)同發(fā)力推動重大項目盡快落地、早見成效。