上期回顧：原創(chuàng)丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專題三：地方政府性債務(wù)現(xiàn)狀
下期預(yù)告：原創(chuàng)丨【地方隱性債務(wù)化解系列】專題五：地方隱性債務(wù)化解的總體思路
（一）宏觀層面：財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配
我國(guó)隱性債務(wù)滋生的根本原因之一是地方政府的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，通俗來(lái)說(shuō)就是“財(cái)權(quán)上收、事權(quán)下移”或“錢(qián)少事多”。從財(cái)權(quán)方面來(lái)看，地方政府主要依靠稅收、債券、土地出讓以及中央對(duì)地方的轉(zhuǎn)移支付等獲得合法收入。自分稅制改革以來(lái)，地方政府的財(cái)權(quán)逐漸萎縮。另外，從2018年我國(guó)開(kāi)始出臺(tái)一系列大規(guī)模的減稅降費(fèi)政策，據(jù)全國(guó)稅務(wù)工作會(huì)議透露，僅2020年新增減稅降費(fèi)就超過(guò)2.5萬(wàn)億元。減稅降費(fèi)對(duì)財(cái)政收入的激勵(lì)作用遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于抑制作用，這使得地方政府的財(cái)政收入急劇減少。新《預(yù)算法》只允許地方政府進(jìn)行限額內(nèi)的發(fā)債，加上目前我國(guó)的土地資源面臨緊缺，與之息息相關(guān)的土地出讓收入并不具有穩(wěn)定性。在這種情況下，地方政府為了應(yīng)對(duì)事權(quán)壓力，只能選擇通過(guò)融資平臺(tái)、不正規(guī)的PPP等方式獲取表外收入。從事權(quán)方面來(lái)看，地方政府承攬了包括除國(guó)防、外交之外一切與民生相關(guān)的事項(xiàng)的支出責(zé)任，地方財(cái)政本就不堪重負(fù)。在此情況下，中央仍然在不斷地向地方政府財(cái)政施加壓力。例如，近十年的棚戶區(qū)改造以及精準(zhǔn)扶貧，都對(duì)地方政府的投資建設(shè)支出提出了較高的要求，然而由于中央政府很少提供直接的配套資金，最終支出負(fù)擔(dān)還是落在了地方政府身上。尤其受疫情等不可控因素影響，地方政府自生財(cái)力下滑嚴(yán)重，中央轉(zhuǎn)移支付捉襟見(jiàn)肘，但地方“六穩(wěn)”、“六保”壓力大，剛性支出不減反增，地方政府加碼“基建”，項(xiàng)目資金來(lái)源及地方債務(wù)問(wèn)題雪上加霜。財(cái)權(quán)與事權(quán)的不匹配導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模不斷膨脹，制約了地方政府治理水平的提升和地方政府債務(wù)有效治理機(jī)制的形成，進(jìn)一步加劇地方財(cái)政支出的緊張局面及對(duì)債務(wù)融資的依賴。（二）中觀層面：考核制度片面+問(wèn)責(zé)制度不清我國(guó)政府的考核一直以來(lái)都以經(jīng)濟(jì)指標(biāo)為主，導(dǎo)致地方官員之間產(chǎn)生了“晉升錦標(biāo)賽”。各地方政府官員出于自身晉升利益考慮，不顧預(yù)算限制，大力舉債開(kāi)展投資建設(shè)。加上我國(guó)政府官員的任期一般只有五年，往往在債務(wù)期限屆滿之前就已調(diào)任，而新官不理舊賬已經(jīng)成為常態(tài)。官員任期和債務(wù)期限的不匹配使得地方政府官員缺乏債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，隱性債務(wù)逐漸積累。雖然我國(guó)早在2017年召開(kāi)的第五次全國(guó)金融工作會(huì)議明確提出，對(duì)于非法舉債行為啟用終身問(wèn)責(zé)制。但實(shí)踐中未能有效落實(shí)，缺少立法強(qiáng)有力的回應(yīng)和配套制度的保障。首先，現(xiàn)行制度未明確責(zé)任主體、追責(zé)主體的權(quán)利與義務(wù)、追責(zé)程序、豁免事由，缺少對(duì)相關(guān)職責(zé)內(nèi)容及問(wèn)責(zé)方式的明確界定。其次，監(jiān)管機(jī)構(gòu)權(quán)責(zé)劃分不明。地方政府債務(wù)的監(jiān)管涉及到財(cái)政、人大、發(fā)改委、審計(jì)、人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)等部門(mén)機(jī)構(gòu)，但沒(méi)有相應(yīng)的制度對(duì)這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分、議事規(guī)則、銜接方式等做出規(guī)定，以致責(zé)任不清。財(cái)政部、人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)雖然獨(dú)立于地方政府但是監(jiān)管乏力。（三）微觀層面：預(yù)算軟約束導(dǎo)致存在中央“兜底”預(yù)期不同于國(guó)外的破產(chǎn)制度，在我國(guó)，中央政府有對(duì)資不抵債的地方政府進(jìn)行兜底的傳統(tǒng)。這也就使得地方政府普遍存在著對(duì)中央兜底的預(yù)期，忽視自身的償還能力，盲目地突破預(yù)算進(jìn)行違規(guī)舉債，最終將債務(wù)轉(zhuǎn)嫁給中央政府。雖然近年來(lái)，我國(guó)提出了中央政府對(duì)地方債務(wù)“不救助”原則，要打消地方政府和金融機(jī)構(gòu)對(duì)中央政府進(jìn)行債務(wù)兜底的期望。然而由于我國(guó)地方政府并不具有完全的獨(dú)立性，一方面地方政府并不能完全離開(kāi)中央的救助獨(dú)立生存，另一方面地方政府的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)最終會(huì)通過(guò)系統(tǒng)性的傳導(dǎo)危及中央政府，因此要實(shí)現(xiàn)預(yù)算剛性無(wú)法一蹴而就。從目前已頒布的政策就可窺見(jiàn)一二，如《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào)）強(qiáng)調(diào)“地方政府對(duì)其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則”，但當(dāng)?shù)胤秸[性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)迫近時(shí)，又出臺(tái)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案的通知》（國(guó)辦函〔2016〕88號(hào)），指出“市縣政府統(tǒng)籌本級(jí)財(cái)力仍無(wú)法解決到期債務(wù)償債缺口并且影響政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)或經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定的，可以向省級(jí)債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組申請(qǐng)救助”。這無(wú)疑堅(jiān)定了地方政府和債權(quán)人對(duì)上級(jí)政府最終“兜底”的認(rèn)知，對(duì)地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張產(chǎn)生政策激勵(lì)。總之，預(yù)算軟約束可以說(shuō)是地方政府隱性債務(wù)得以產(chǎn)生和發(fā)展的保護(hù)傘。
（一）化解堵點(diǎn)—隱性債務(wù)來(lái)源復(fù)雜且隱蔽性強(qiáng)
國(guó)家發(fā)改委投資所研究員吳亞平表示：“隱性債務(wù)的來(lái)源比較復(fù)雜，城投公司債務(wù)是主要來(lái)源，但除此之外還有部分來(lái)自于拖欠工程款、墊資承包、附帶保本保息等條件的產(chǎn)業(yè)基金、違規(guī)擔(dān)保等。”地方政府隱性債務(wù)來(lái)源涉及市場(chǎng)主體較多，逐筆拆解來(lái)確定債權(quán)債務(wù)關(guān)系難度較大，且舉債渠道具有隱蔽性的特點(diǎn)，因而在化解隱性債務(wù)時(shí)，難以有效的切斷舉債來(lái)源。加之，我國(guó)地方政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)隱蔽性強(qiáng)，目前我國(guó)可以查詢到的較為完整的地方政府隱性債務(wù)數(shù)據(jù)最晚見(jiàn)于2013年，而其后可獲得的數(shù)據(jù)幾乎都是由一些機(jī)構(gòu)或者學(xué)者估算出來(lái)的。對(duì)于我國(guó)地方政府而言，隱性債務(wù)的數(shù)據(jù)較為敏感，因?yàn)闊o(wú)論是中央政府還是普通民眾，都在一定程度上將地方政府的負(fù)債情況與執(zhí)政能力聯(lián)系在一起。加上受“政治錦標(biāo)賽”的驅(qū)動(dòng)，各地方政府之間相互進(jìn)行著比較和博弈，在公開(kāi)隱性債務(wù)信息方面仍然十分謹(jǐn)慎。另外目前我國(guó)也還沒(méi)有一個(gè)統(tǒng)一的隱性債務(wù)信息公開(kāi)平臺(tái)，缺乏對(duì)隱性債務(wù)的全面監(jiān)督。（二）化解痛點(diǎn)—內(nèi)部監(jiān)管及外部監(jiān)督不到位從內(nèi)部監(jiān)管來(lái)看，隱性債務(wù)監(jiān)管體系不夠完善，存在多頭管理的現(xiàn)象。由于融資主體的多樣化及融資渠道的隱蔽化，地方政府隱性債務(wù)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)往往涉及財(cái)政、銀保監(jiān)會(huì)、發(fā)改委、國(guó)資委及農(nóng)業(yè)等部門(mén)。各個(gè)監(jiān)管部門(mén)尚未形成合力來(lái)有效作用于地方政府隱性債務(wù)，權(quán)責(zé)劃分不夠清晰，使得隱性債務(wù)化解難度大增。從外部監(jiān)督來(lái)看，隱性債務(wù)信息不透明制約了市場(chǎng)約束力。我國(guó)當(dāng)前尚未建立起完善的隱性債務(wù)監(jiān)測(cè)和預(yù)警平臺(tái)，大部分隱性債務(wù)規(guī)模、口徑等相關(guān)數(shù)據(jù)依賴于學(xué)者和機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，所得數(shù)據(jù)缺乏說(shuō)服力。而隱性債務(wù)信息是公眾和金融機(jī)構(gòu)等外部投資者判斷政府風(fēng)險(xiǎn)水平及公信力、監(jiān)督政府舉債活動(dòng)的重要依據(jù)。隱性債務(wù)信息的不透明，削弱了市場(chǎng)約束力，導(dǎo)致了地方政府化解隱性債務(wù)無(wú)法做到事前、事中監(jiān)督，僅能做到事后治理。2018年，財(cái)政部下發(fā)文件組織地方政府對(duì)隱性債務(wù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)填報(bào)。這種排查工作雖然能夠起到一定的作用，但也難以保證地方政府上報(bào)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和全面性。再者，目前我國(guó)對(duì)地方政府債務(wù)有約束作用的法律僅限于《預(yù)算法》和《擔(dān)保法》，其他規(guī)章制度對(duì)于特定舉債行為的規(guī)定不具體且法律效力低，約束力度小，對(duì)過(guò)度舉債、違規(guī)擔(dān)保等缺乏問(wèn)責(zé)和處罰機(jī)制。（三）化解難點(diǎn)—市場(chǎng)地位不對(duì)等，地方政府承擔(dān)過(guò)度風(fēng)險(xiǎn)地方政府在市場(chǎng)活動(dòng)中與金融機(jī)構(gòu)、融資平臺(tái)以及社會(huì)資本的不對(duì)等關(guān)系使得地方政府過(guò)度承擔(dān)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。在地方政府與金融機(jī)構(gòu)的關(guān)系中，地方政府能夠利用自己的行政地位，通過(guò)金融管制或干預(yù)，參與到金融機(jī)構(gòu)的貸款決策中。金融機(jī)構(gòu)也天然地抱有財(cái)政兜底的期望，因此即使地方政府在很多方面并不能達(dá)到市場(chǎng)要求，金融機(jī)構(gòu)仍然更愿意貸款給地方政府而非其他市場(chǎng)主體，刺激了地方政府舉債，無(wú)形中加重了地方政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。在地方政府與融資平臺(tái)的關(guān)系中，融資平臺(tái)是因地方政府而設(shè)，只能聽(tīng)命于地方政府，自身資產(chǎn)質(zhì)量較差，造血能力不足，無(wú)法進(jìn)行市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)管理和項(xiàng)目投資，導(dǎo)致隱性債務(wù)償還率低，風(fēng)險(xiǎn)不斷積累，可最終的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)都傳遞給了地方政府。我們一直反復(fù)強(qiáng)調(diào)“城投信仰”、“金身不破”、“政府兜底”，其實(shí)這是大家基于對(duì)政府信用的認(rèn)可，地方政府不會(huì)任由平臺(tái)陷入違約風(fēng)波，這也導(dǎo)致了融資平臺(tái)愿意超出自身能力舉債。在地方政府與社會(huì)資本的關(guān)系中，社會(huì)資本掌握著投資建設(shè)所需要的信息、資源、技術(shù)等，有權(quán)利選擇使他們收益最大化的項(xiàng)目。因此在雙方談判的過(guò)程中，能夠輕易地制衡地方政府，迫使他們就投資規(guī)模、項(xiàng)目期限以及保底標(biāo)準(zhǔn)做出妥協(xié)和讓步，最終將債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給地方政府。（四）化解的弱點(diǎn)—融資平臺(tái)自身能力有限城投公司（地方政府融資平臺(tái)泛稱）是地方政府隱性債務(wù)的重要承載主體，也是化解地方政府隱性債務(wù)的主力軍。雖然國(guó)家明確表示要?jiǎng)冸x地方融資平臺(tái)的政府融資職能，但地方融資平臺(tái)與政府的關(guān)系仍然密不可分，“城投信仰”依然存在。然而城投公司自身的償債能力有限，對(duì)政府救助依賴性強(qiáng)，是隱性債務(wù)化解的一大弱點(diǎn)。從資產(chǎn)構(gòu)成來(lái)看，由于大多數(shù)城投公司是由政府通過(guò)財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)成立，甚至包括注入公立學(xué)校、公立醫(yī)院、公共文化設(shè)施、公園、公共廣場(chǎng)、機(jī)關(guān)事業(yè)單位辦公樓、市政道路、非收費(fèi)橋梁、非經(jīng)營(yíng)性水利設(shè)施、非收費(fèi)管網(wǎng)設(shè)施等公益性資產(chǎn)，因而城投公司天生便存在有效資產(chǎn)不足的局面。同時(shí)由于城投公司從事的業(yè)務(wù)主要是公益性或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目的建設(shè)投資運(yùn)營(yíng)，這些資產(chǎn)受建設(shè)周期長(zhǎng)、政府回購(gòu)慢、回報(bào)率低等因素影響，短期內(nèi)難以變現(xiàn)。因而，城投賬面上趴著大量的存貨、應(yīng)收賬款等變現(xiàn)能力差的資產(chǎn)。從資產(chǎn)流動(dòng)性來(lái)看，由于地方城投公司有較高比例資產(chǎn)是為了進(jìn)行融資而承擔(dān)了較大金額的對(duì)外擔(dān)保責(zé)任，處于受限狀態(tài)，這些資產(chǎn)不僅難以變現(xiàn)，而且由于占比較高使得城投公司無(wú)法通過(guò)追加資產(chǎn)質(zhì)押、抵押擔(dān)保而獲得續(xù)貸或展期，因而再融資能力較差。此外，不同區(qū)域城投之間的資產(chǎn)變現(xiàn)能力差存在差別，欠發(fā)達(dá)地區(qū)由于經(jīng)濟(jì)活躍度低，基礎(chǔ)設(shè)施等資產(chǎn)流動(dòng)性要弱于發(fā)達(dá)地區(qū)。從資產(chǎn)收益來(lái)看，由于多數(shù)地方城投公司的資金投向以公益性項(xiàng)目或準(zhǔn)公益性項(xiàng)目為主，這些項(xiàng)目本身能夠產(chǎn)生的經(jīng)營(yíng)收益十分有限，同時(shí)多數(shù)城投公司為擴(kuò)大融資額度而被動(dòng)注入了大規(guī)模的公益性資產(chǎn)，這也大大拉低了資產(chǎn)的收益率。根據(jù)粵開(kāi)證券提供的數(shù)據(jù)來(lái)看，2022年城投平臺(tái)資產(chǎn)收益率中位數(shù)不足1%，與一般企業(yè)債相比財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)上并不具有投資吸引力。凈資產(chǎn)收益率的中位數(shù)從2014年的2.9%下降至2022年的1.3%，總資產(chǎn)收益率的中位數(shù)從2014年的1.5%下降到2022年的0.6%，資產(chǎn)質(zhì)量表現(xiàn)較差。城投公司的誕生不是自主市場(chǎng)選擇的結(jié)果，而是行政化的結(jié)果。在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，地方政府過(guò)于強(qiáng)調(diào)融資、建設(shè)，而忽視公司發(fā)展的需求，使城投公司失去造血能力，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：第一，政企關(guān)系不清。從組建的過(guò)程來(lái)看，城投公司就形同地方政府的機(jī)關(guān)部門(mén)，受行政式管理。所以，大多數(shù)城投公司并不是嚴(yán)格意義上的獨(dú)立市場(chǎng)主體，在很多經(jīng)營(yíng)決策上，依然由政府說(shuō)了算。城投公司的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、重大工作、融資需求、投資指向無(wú)一不是來(lái)源于地方政府，以行政命令代替公司的董事會(huì)、經(jīng)理層，代替公司的管理體系。這樣一來(lái)，城投公司就習(xí)慣于聽(tīng)命令、看通知，而疏于公司治理、經(jīng)營(yíng)、管理，自然也就不具備獨(dú)立的市場(chǎng)化生存能力。第二，資源代替了能力。區(qū)縣城投公司長(zhǎng)期以來(lái)是依靠地方政府注入的資源、資產(chǎn)、資本、資金獲得發(fā)展空間。地方政府將可以融資的房屋、土地等資產(chǎn)注入城投公司，壯大資產(chǎn)規(guī)模，增強(qiáng)融資能力。這個(gè)過(guò)程中城投公司也養(yǎng)成了“看米下鍋”的模式，對(duì)地方財(cái)政極端依賴，缺乏市場(chǎng)化的經(jīng)營(yíng)能力，依賴資源而缺乏能力。第三，人才支撐缺失，公司管理松散。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府把城投公司當(dāng)作事務(wù)性部門(mén)管理的習(xí)慣，導(dǎo)致城投公司缺乏市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)意識(shí)，對(duì)人才隊(duì)伍建設(shè)不夠重視。一方面，人力資源管理工作具有較為濃厚的行政化色彩，人員聘用及選拔過(guò)程標(biāo)準(zhǔn)不合理，晉升渠道較為狹窄；另一方面缺乏精通企業(yè)管理和專業(yè)技術(shù)的人才，這使得在開(kāi)展市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)活動(dòng)期間對(duì)經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題把握不夠，管理職責(zé)落實(shí)不到位、專業(yè)的資本運(yùn)作、項(xiàng)目運(yùn)作、營(yíng)銷等各方面進(jìn)度緩慢。人才的匱乏，必然會(huì)導(dǎo)致城投公司生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)建設(shè)環(huán)節(jié)伴隨著一定程度的風(fēng)險(xiǎn)。第四，市場(chǎng)化運(yùn)作能力差。依托于政府，城投公司公司往往缺乏完善的法人治理機(jī)制，缺乏健全的組織架構(gòu)，缺乏科學(xué)合理的授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制，缺乏規(guī)范的政府性項(xiàng)目投融資機(jī)制等，使得其在經(jīng)營(yíng)管理過(guò)程中受體制約束過(guò)多，靈活度缺失，運(yùn)營(yíng)效率低。一方面，項(xiàng)目決策流程較為復(fù)雜，管理效率不高，容易產(chǎn)生資源浪費(fèi)問(wèn)題；另一方面，公司法人治理結(jié)構(gòu)處于政府控制的狀態(tài)，公司的權(quán)力機(jī)構(gòu)、決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的制衡關(guān)系失控，造成在公司法人治理機(jī)構(gòu)中，董事會(huì)的決策職能被削弱。
