在發(fā)展和增長(zhǎng)中防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

防范地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、完成化債任務(wù)，最終只能在發(fā)展和增長(zhǎng)中依靠經(jīng)濟(jì)增量和盤活存量來(lái)解決。如果忽視了這個(gè)條件，就會(huì)影響化債的效果，甚至可能出現(xiàn)債務(wù)越化越多、風(fēng)險(xiǎn)不斷累積的狀況。因此，促使經(jīng)濟(jì)保持合理的增長(zhǎng)速度，做大經(jīng)濟(jì)資源，是防范化解地方債風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)和前提。

防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不能只著眼于債務(wù)存量本身，而要使經(jīng)濟(jì)保持合理的增長(zhǎng)速度，在發(fā)展和增長(zhǎng)中解決問(wèn)題。前段時(shí)間，我國(guó)加大宏觀政策力度，實(shí)行了一系列卓有成效的舉措，使經(jīng)濟(jì)運(yùn)行延續(xù)穩(wěn)中有進(jìn)的發(fā)展態(tài)勢(shì)。一方面，經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的質(zhì)量在不斷提升，高質(zhì)量發(fā)展不斷取得新進(jìn)展，新質(zhì)生產(chǎn)力加快培育壯大；另一方面，也出現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的“質(zhì)”與“量”不協(xié)調(diào)，進(jìn)而導(dǎo)致需求收縮、活力不足、部分企業(yè)經(jīng)營(yíng)困難、就業(yè)壓力較大、風(fēng)險(xiǎn)隱患較多等問(wèn)題。為此，需要全面貫徹落實(shí)中央精神，加快將前期出臺(tái)的措施和政策足量、及時(shí)落實(shí)到位，以公共服務(wù)和廣義基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為著力點(diǎn)，消除制約消費(fèi)需求的深層因素，擴(kuò)大有效投資，形成消費(fèi)和投資相互促進(jìn)的良性循環(huán)。只要經(jīng)濟(jì)活力和發(fā)展動(dòng)能不斷增強(qiáng)，化債就有了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

削減地方債務(wù)存量

削減地方債務(wù)存量，是當(dāng)前我國(guó)防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要一環(huán)。化債的目的，不僅是為了防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，更是為了解開制約企業(yè)經(jīng)營(yíng)和資金順暢運(yùn)轉(zhuǎn)的“扣”，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康運(yùn)行。同樣，化債方法方式的選擇要有利于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和資本流動(dòng)，有利于提升國(guó)民經(jīng)濟(jì)整體運(yùn)行效率，而不只是為化債而化債。從實(shí)踐中看，地方和相關(guān)部門在化債的技術(shù)手段方面實(shí)現(xiàn)了諸多有效、可行的創(chuàng)新措施。下一階段，要完善、優(yōu)化技術(shù)手段，提升化債效果，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)活起來(lái)、資源資產(chǎn)流動(dòng)起來(lái)，形成經(jīng)濟(jì)生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)。避免采取一刀切、運(yùn)動(dòng)式的解決辦法，而應(yīng)運(yùn)用好市場(chǎng)及相關(guān)的資本工具，將化債與經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)調(diào)整和資源整合盤活結(jié)合起來(lái)，通過(guò)速度差，如經(jīng)濟(jì)增速與債務(wù)增速差異、中央債務(wù)與地方債務(wù)的增速差異等，在發(fā)展中調(diào)結(jié)構(gòu)，在經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)和資本流動(dòng)中解決問(wèn)題。

要因地制宜，靈活選擇化債的技術(shù)手段。依據(jù)債務(wù)產(chǎn)生的性質(zhì)以及各地資產(chǎn)資源狀況，實(shí)行分類治理。由于各地資源狀況差異很大，各地債務(wù)形成的資產(chǎn)也并不相同，所以處理地方債存量必須堅(jiān)持一地一策、一債一策，靈活選擇資產(chǎn)出售、資產(chǎn)置換、股權(quán)轉(zhuǎn)換、資產(chǎn)證券化等方式消化存量債務(wù)。按照債務(wù)形成資產(chǎn)的性質(zhì)，對(duì)于市場(chǎng)屬性較強(qiáng)具有現(xiàn)金流的項(xiàng)目、無(wú)現(xiàn)金流的公益項(xiàng)目，則通過(guò)相應(yīng)的措施予以化解，尤其要在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)發(fā)展的前提下，更加重視債務(wù)重組的化債方式，統(tǒng)籌化債與經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，防止化債對(duì)地方經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生不良影響。

以系統(tǒng)思維增強(qiáng)債務(wù)管理的科學(xué)性

如何利用好政府債務(wù)，是現(xiàn)代國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中不可回避的重要命題。世界發(fā)展史表明，政府債務(wù)是現(xiàn)代國(guó)家持有的“雙刃劍”，事關(guān)發(fā)展和安全。用好了，政府債務(wù)就會(huì)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利器；如果用不好，使用不當(dāng)、監(jiān)管不力，則會(huì)抑制經(jīng)濟(jì)發(fā)展，甚至產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)揮好政府債務(wù)在高質(zhì)量發(fā)展和現(xiàn)代化建設(shè)中的重要作用，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線，需要以提升債務(wù)管理的科學(xué)性為核心，進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)管理。由于國(guó)民經(jīng)濟(jì)是一個(gè)有機(jī)整體，債務(wù)和經(jīng)濟(jì)關(guān)系復(fù)雜，所以提升債務(wù)管理的科學(xué)性，需要堅(jiān)持系統(tǒng)思維，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)和治理系統(tǒng)整體考慮管理制度的設(shè)計(jì)，重點(diǎn)做好三方面。

其一，構(gòu)建符合我國(guó)特點(diǎn)的債務(wù)安全判定標(biāo)準(zhǔn)和預(yù)警指標(biāo)體系，增強(qiáng)預(yù)判的科學(xué)性。立足經(jīng)濟(jì)整體和債務(wù)資金的全生命周期，從宏觀經(jīng)濟(jì)、債務(wù)成本與效率、廣義償債能力等方面，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)實(shí)際增速和潛在水平、財(cái)政和國(guó)有經(jīng)濟(jì)資源、債務(wù)利息占比、債務(wù)的資產(chǎn)形成等一系列指標(biāo)，綜合判斷債務(wù)安全狀況，構(gòu)建科學(xué)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)綜合預(yù)警指標(biāo)體系，既不夸大風(fēng)險(xiǎn)，也不掩蓋問(wèn)題，為管理提供依據(jù)。

其二，動(dòng)態(tài)調(diào)整債務(wù)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化債務(wù)資金使用。調(diào)整國(guó)債和地方債、地方一般債和專項(xiàng)債結(jié)構(gòu)，降低債務(wù)成本。優(yōu)化地方專項(xiàng)債務(wù)適用范圍和投向領(lǐng)域，提升債務(wù)資金使用效率，加強(qiáng)投后管理，健全償債保障機(jī)制，防止形成后續(xù)風(fēng)險(xiǎn)。

其三，堅(jiān)持協(xié)同治理，健全協(xié)同監(jiān)管機(jī)制。一方面，根據(jù)隱性債務(wù)和法定債務(wù)的性質(zhì)和產(chǎn)生的原因，有針對(duì)性地制定解決方案和措施；另一方面，加強(qiáng)監(jiān)管主體、監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管措施上的協(xié)同性，形成阻斷債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)傳遞的屏障。健全協(xié)同監(jiān)管機(jī)制，不僅需要相關(guān)部門信息共享、情況互通，而且還要加強(qiáng)相關(guān)監(jiān)管部門工作機(jī)制的協(xié)同，使監(jiān)管不能“只顧一頭”、只立足于本部門，而要站在發(fā)展全局，統(tǒng)籌考慮債務(wù)監(jiān)管。

在優(yōu)化經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)中實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治

防范化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，不僅需要有序削減債務(wù)存量，而且要抑制地方債過(guò)快增長(zhǎng)，嚴(yán)控各類新增隱性債務(wù)，并且把抑制地方發(fā)債沖動(dòng)與降低發(fā)展成本、提升宏觀政策效率結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治。

經(jīng)濟(jì)建設(shè)，尤其是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是地方債務(wù)形成的主要原因。前些年由于房地產(chǎn)市場(chǎng)活躍，土地出讓收入快速增長(zhǎng)，成為地方建設(shè)的重要資金來(lái)源渠道。2021年全國(guó)土地出讓收入高達(dá)約8.7萬(wàn)億元。然而，隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)發(fā)生重大變化，土地出讓收入快速下降，2022年、2023年及2024年的1—8月份分別下降23.13%、11.22%和25.4%。土地出讓收入快速下降，不僅給地方債務(wù)償還帶來(lái)壓力，也使依賴于土地出讓收入的一些規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目無(wú)法推進(jìn)，這就意味著過(guò)去由土地財(cái)政支撐的地方投融資模式已經(jīng)不可持續(xù)。

既要促進(jìn)發(fā)展，又要化債、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，怎么辦？如果由地方承擔(dān)過(guò)多的經(jīng)濟(jì)建設(shè)和投資事權(quán)，就會(huì)增加地方債擴(kuò)張的沖動(dòng)。為此，需要優(yōu)化中央和地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)和支出責(zé)任，完善財(cái)政投融資的方式和結(jié)構(gòu)，解決當(dāng)前地方融資困境、減輕支出壓力。

首先，進(jìn)一步明晰政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)及建設(shè)項(xiàng)目的規(guī)劃。我國(guó)具有巨大的發(fā)展?jié)摿屯顿Y空間。實(shí)現(xiàn)我國(guó)一系列發(fā)展目標(biāo)，必須繼續(xù)增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)能，而財(cái)政投融資支撐的基建投資是其中重要的一環(huán)。應(yīng)立足于黨的第二個(gè)百年奮斗目標(biāo)，著眼國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展整體，做好短期和中長(zhǎng)期基建投資規(guī)劃，使每年廣義財(cái)政支持的基建投資規(guī)模名義增速保持在8%—9%的水平。

其次，動(dòng)態(tài)調(diào)整中央與地方的經(jīng)濟(jì)建設(shè)事權(quán)，改革投融資模式。在滿足地方基建基本需求的條件下，建立以中央為主導(dǎo)的投資模式，增加中央重大基建項(xiàng)目，逐步動(dòng)態(tài)地降低地方投資占比和地方債占比。這樣不僅可以改善預(yù)期和提振市場(chǎng)信心，提升投資效率，解決長(zhǎng)期持續(xù)發(fā)展的預(yù)期和動(dòng)力問(wèn)題，而且中央重大基建項(xiàng)目落地在地方，在不增加地方壓力的情況下，形成地方經(jīng)濟(jì)增量，增強(qiáng)化債的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

最后，還能對(duì)促進(jìn)資本市場(chǎng)健康發(fā)展發(fā)揮重要作用，尤其是金融機(jī)構(gòu)持有中央財(cái)政投融資形成的金融債權(quán)，有利于其降低風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)占用，提高抗風(fēng)險(xiǎn)能力。