10月16日，中國共產(chǎn)黨第二十次全國代表大會在京開幕，報告指出要持續(xù)深化國企改革，即把三年行動提出的八個方面的重點(diǎn)任務(wù)走深走實。今年是國企改革三年行動的收官之年，勞動、人事、分配三項制度改革一直是國企改革三年行動的重要內(nèi)容，也是發(fā)力攻堅的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其核心始終圍繞“盡快形成企業(yè)管理人員能上能下、職工能進(jìn)能出、收入能增能減的機(jī)制”，推行任期制和契約化管理有利于提升國企的市場化管理水平；創(chuàng)新選人用人市場機(jī)制有利于激發(fā)員工內(nèi)生活力；開展多種形式中長期激勵有利于撬動企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。深化國有企業(yè)三項制度改革對于完善國有企業(yè)市場化經(jīng)營機(jī)制，增強(qiáng)國有經(jīng)濟(jì)競爭力、創(chuàng)新力、控制力、影響力、抗風(fēng)險能力具有重要意義。

2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)，國家出臺四萬億經(jīng)濟(jì)計劃以應(yīng)對復(fù)雜多變的經(jīng)濟(jì)形勢；2009年《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》）提出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具，拓寬中央政府投資項目的配套資金融資渠道”，在四萬億經(jīng)濟(jì)計劃的刺激和《指導(dǎo)意見》的加持下，為滿足政府大量的基礎(chǔ)設(shè)施投資項目的資金需求，提升區(qū)縣的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平，各地的區(qū)縣級政府紛紛成立融資平臺，區(qū)縣級城投如雨后春筍般涌現(xiàn)并進(jìn)入迅猛發(fā)展階段。2014年《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》出臺，“明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借”的要求促使城投轉(zhuǎn)型發(fā)展，其原有的融資職能逐漸剝離。在轉(zhuǎn)型浪潮下，相較于省市級城投，區(qū)縣級城投的轉(zhuǎn)型發(fā)展之路走得更加坎坷。大部分的區(qū)縣級城投，尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的區(qū)縣級城投劣勢明顯，例如產(chǎn)業(yè)分散、資產(chǎn)規(guī)模有限、信用評級不高、經(jīng)營性收入較少等，諸多劣勢導(dǎo)致區(qū)縣級城投的市場化轉(zhuǎn)型面臨更大的風(fēng)險，而關(guān)鍵人才隊伍建設(shè)則是轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的重要支撐力量：讓合適的人做正確的事，為企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展提供強(qiáng)有力的內(nèi)生動力，通過加快關(guān)鍵人才隊伍建設(shè)有利于加速區(qū)縣級城投成功轉(zhuǎn)型。

區(qū)縣級城投的關(guān)鍵人才包括公司重要崗位的任職人才和公司關(guān)鍵崗位的任職人才。重要崗位對處于同一行業(yè)的公司而言都是相同的。開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)的城投公司離不開安全員正如航空公司離不開機(jī)長；開展國有資本投資運(yùn)營業(yè)務(wù)的城投公司離不開風(fēng)控經(jīng)理正如快遞公司離不開快遞員；開展土地整理與開發(fā)業(yè)務(wù)的城投公司離不開前期開發(fā)經(jīng)理正如理發(fā)店離不開理發(fā)師。區(qū)縣級城投公司開展的業(yè)務(wù)涵蓋多個行業(yè)，其重要崗位依據(jù)行業(yè)特點(diǎn)相差無幾。

關(guān)鍵崗位則由于不同公司的發(fā)展戰(zhàn)略不同存在差異。以兩家開展公益性業(yè)務(wù)為主的城投公司為例，A城投和B城投分別依據(jù)地方政府發(fā)展規(guī)劃、地方資源稟賦、自身經(jīng)驗積累做出了不同的轉(zhuǎn)型決定。A公司所在地區(qū)資源豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度高、地方政府財政實力雄厚、公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為完備，且A公司持有大規(guī)模的優(yōu)質(zhì)土地資產(chǎn)，并具備豐富的地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗，因此A公司將向地產(chǎn)類企業(yè)轉(zhuǎn)型，通過多業(yè)態(tài)布局實現(xiàn)業(yè)務(wù)規(guī)模增長；B公司所在地區(qū)資源貧乏且分散、經(jīng)濟(jì)發(fā)展較為落后、地方政府財政實力不足，但在過去開展基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)業(yè)務(wù)的過程中，B公司積累了一定的資金，因此B公司未來將轉(zhuǎn)型為建筑工程類企業(yè)，發(fā)展傳統(tǒng)基建這一核心主業(yè)。基于戰(zhàn)略定位，以實現(xiàn)轉(zhuǎn)型發(fā)展為目標(biāo)，A公司需要關(guān)注的關(guān)鍵崗位例如負(fù)責(zé)項目全流程設(shè)計與管理的設(shè)計管理崗、負(fù)責(zé)業(yè)務(wù)布局規(guī)劃分析的大數(shù)據(jù)開發(fā)工程師等；B公司需要關(guān)注的關(guān)鍵崗位例如負(fù)責(zé)機(jī)具安裝規(guī)劃與現(xiàn)場施工指導(dǎo)的吊裝工程師、負(fù)責(zé)施工現(xiàn)場安全管理的安全員等。關(guān)鍵崗位即公司應(yīng)基于戰(zhàn)略定位，通過戰(zhàn)略解碼后確定的那些決定公司生死攸關(guān)的崗位。

關(guān)鍵人才隊伍建設(shè)是區(qū)縣級城投公司市場化轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)。區(qū)縣級城投公司注重提升重要崗位和關(guān)鍵崗位的人才密度，大力建設(shè)關(guān)鍵人才隊伍，而關(guān)鍵人才隊伍的建設(shè)不僅要關(guān)注管理崗位，還應(yīng)關(guān)注決定公司未來發(fā)展的核心業(yè)務(wù)的基層崗位或核心技術(shù)崗位。

區(qū)縣級城投在三項制度改革過程中仍存在著諸多問題，體現(xiàn)在選人、用人、管人方面仍帶有缺乏競爭、流動較少、平衡照顧等不利于企業(yè)市場化競爭的現(xiàn)象，阻礙關(guān)鍵人才隊伍的建設(shè)。

（一）人事制度改革

1、組織架構(gòu)梳理不到位

區(qū)縣級城投公司在市場化轉(zhuǎn)型過程中多采取重組整合的方式，但組織架構(gòu)梳理不到位導(dǎo)致重組整合工作在推進(jìn)過程中速度緩慢甚至停滯。組織架構(gòu)梳理不到位主要體現(xiàn)在部門設(shè)置不合理導(dǎo)致職能缺失或發(fā)揮不充分，常出現(xiàn)一個部門兼負(fù)幾個部門的職責(zé)或某些重要職能無部門承擔(dān)的情況。此外，組織架構(gòu)梳理不到位還導(dǎo)致了部門權(quán)責(zé)劃分不清的問題，出現(xiàn)部門之間推諉扯皮、交叉重疊、溝通協(xié)調(diào)效率低等現(xiàn)象。

2、考核機(jī)制不合理

考核機(jī)制不合理主要體現(xiàn)在考核指標(biāo)不合理、考核過程不透明、考核結(jié)果應(yīng)用不足等方面。首先，考核指標(biāo)與公司發(fā)展戰(zhàn)略緊密度不夠、與崗位價值不匹配；其次，員工參與考核過程的程度較低，缺乏考核反饋機(jī)制，導(dǎo)致考核只是流于形式，并未實際幫助員工改進(jìn)工作表現(xiàn)；最后，考核結(jié)果大多只與員工的工資相掛鉤，而沒有相應(yīng)的培訓(xùn)計劃、職位調(diào)動、職級變化等，考核結(jié)果的應(yīng)用不足。

（二）勞動制度改革

1、人才流動性低

一定程度上的人才流動有利于城投內(nèi)部融入新鮮血液，為組織帶來新的活力，但區(qū)縣級城投普遍存在人才的橫向、縱向流動性較低的問題。從內(nèi)部人才流動性看，縱向流動困難，人才“能上不能下”，大部分城投以干部提拔作為主要的晉升方式，形成了“千軍萬馬過獨(dú)木橋“的現(xiàn)象，導(dǎo)致行政管理通道不合理膨脹、行政管理體系紊亂；橫向流動不易，輪崗交流不足。從外部人才流動性看，外部新鮮血液輸入不足，或者新入職員工由于發(fā)展通道不暢的問題而流失。

2、人才儲備不足

由于城投過去以為地方政府提供融資服務(wù)為主業(yè)，其人才儲備以融資業(yè)務(wù)相關(guān)人才為主。但在市場化轉(zhuǎn)型過程中，業(yè)務(wù)的拓展使得城投公司對人才的需求更加多元化，但現(xiàn)有的人才難以支撐城投實現(xiàn)市場化的運(yùn)營管理，專業(yè)性高、綜合素質(zhì)高的人才儲備不足。

3、人才結(jié)構(gòu)不合理

區(qū)縣級城投的人才來源復(fù)雜，包括政府部門、本地國企、勞務(wù)派遣、退役軍人轉(zhuǎn)業(yè)安置、社會招聘、校園招聘等，除社會招聘或校園招聘人員外，員工年齡普遍較大，人才年齡結(jié)構(gòu)不合理，呈現(xiàn)老齡化問題，人才隊伍缺乏活力。此外，部分區(qū)縣級城投現(xiàn)有的從業(yè)人員中有大量的非技術(shù)員工，例如司機(jī)、行政辦公人員等，此類員工無法承擔(dān)工程、審計、財務(wù)等對專業(yè)性工作，導(dǎo)致區(qū)縣級城投公司出現(xiàn)人員冗余和人才緊缺并存的結(jié)構(gòu)性矛盾。

（三）分配制度改革

1、薪酬競爭力較弱

區(qū)縣級城投公司一般由地方國資局作為出資人，同步適用相關(guān)工資總額管理辦法、薪酬管理辦法、績效考核管理辦法、權(quán)責(zé)清單。在滿足上級部門政策要求的情況下，需統(tǒng)籌考慮上年實發(fā)工資（或清算工資）、地區(qū)城鎮(zhèn)非私營單位就業(yè)人員平均工資、企業(yè)工資指導(dǎo)線、城投公司經(jīng)營規(guī)模和財務(wù)指標(biāo)來編制工資總額預(yù)算，并按照國有企業(yè)分類進(jìn)行薪酬制度備案，在限制條件較多而自身利潤較少的情況下，區(qū)縣級城投薪酬水平競爭力較弱，關(guān)鍵人才薪酬水平偏低，市場化的股權(quán)、分紅與民企相比也不具備競爭力。

2、分配公正性不足

受到計劃經(jīng)濟(jì)時代的影響，目前多區(qū)縣級城投仍存在著較為嚴(yán)重的平均主義分配思想，在收入分配方面相對采取”中庸“態(tài)度，沒有根據(jù)工作性質(zhì)、崗位價值、個人貢獻(xiàn)等方面在薪酬、福利等方面體現(xiàn)不同崗位及不同任職員工的重要性，員工薪資差距小，尚未體現(xiàn)多勞多得的分配原則，嚴(yán)重挫傷了員工的積極性和主動性。

3、激勵機(jī)制缺位

很多區(qū)縣級城投未將企業(yè)的戰(zhàn)略目標(biāo)分解至各部門以及每個員工，而是用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)對企業(yè)員工進(jìn)行績效評價，缺乏可量化的指標(biāo)，此外，考核標(biāo)準(zhǔn)也比較模糊，尚未建立具體的評價標(biāo)準(zhǔn)體系，在考核過程中呈現(xiàn)出重人情、本位主義的特點(diǎn)。在考核標(biāo)準(zhǔn)體系不健全的情況下，激勵機(jī)制的建立和完善缺乏充分依據(jù)。此外，在已有的激勵方式中存在物質(zhì)激勵手段單一，精神激勵方法欠缺的問題，難以滿足人才需求。

（一）歷史遺留問題

區(qū)縣級城投通常由地方國資局作為出資人出資成立，在人員構(gòu)成上通常由政府行政委派，因此呈現(xiàn)人員層級劃分較多、晉升空間狹窄且渠道單一、薪酬結(jié)構(gòu)與人員身份掛鉤、績效考核與薪酬無法實現(xiàn)強(qiáng)關(guān)聯(lián)等問題，在績效考核不科學(xué)、晉升渠道不暢、薪酬福利設(shè)計不合理的情況下，難以吸引優(yōu)秀的人才留下，導(dǎo)致人才儲備不足且人才結(jié)構(gòu)不合理。

（二）改革主觀能動性不足

區(qū)縣級城投改革主觀性不足主要有兩方面的原因，一是三項制度改革意味著改變城投原有員工的利益和權(quán)力的重新分配；二是由于區(qū)縣級城投資源稟賦較差，改革失敗風(fēng)險較大，眾多區(qū)縣級城投仍持有觀望態(tài)度。

（三）自主造血能力弱

盡管改革要求城投進(jìn)行市場化轉(zhuǎn)型，但一部分的區(qū)縣級城投存在口號與行動不一致的問題：一邊要求政企分開、市場化經(jīng)營、自負(fù)盈虧，一邊區(qū)縣級政府不斷下發(fā)行政命令，要求城投繼續(xù)開展公益性、政治性的業(yè)務(wù)。這樣的情況導(dǎo)致區(qū)縣級城投自身造血能力難以提升，難以通過經(jīng)營性業(yè)務(wù)發(fā)展創(chuàng)造可觀的利潤，進(jìn)而導(dǎo)致其薪酬不具備競爭力，難以吸引優(yōu)秀人才的加入。

（四）經(jīng)營意識缺乏

城投業(yè)務(wù)的開展受政府指導(dǎo)，因此城投開展的業(yè)務(wù)以公益性業(yè)務(wù)為主，公益目標(biāo)大于盈利目標(biāo)，由于其過去政府背書的特征，城投在開展業(yè)務(wù)的過程中受政府影響，厭惡風(fēng)險，未建立市場化的體制機(jī)制，市場經(jīng)營缺乏導(dǎo)致經(jīng)營性業(yè)務(wù)的關(guān)鍵人才招聘較少，人才儲備不足。且市場競爭意識缺乏也導(dǎo)致城投在分配薪酬和獎勵時強(qiáng)調(diào)人人有份，缺乏公正性。

（一）政府層面

1、推動政企分開進(jìn)程

由于區(qū)縣級城投業(yè)務(wù)類型單一、經(jīng)營性收入較少，其發(fā)展對地方政府依賴度較高，但政企分開、權(quán)責(zé)劃分是城投實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型的必由之路，這不僅有利于政府自身化解隱性債務(wù)，也有利于城投公司加速建立符合社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的市場化企業(yè)制度。政府應(yīng)主動推進(jìn)與城投政企分開的進(jìn)程，明確自身定位，打造與城投的政企合作關(guān)系。在放開對城投戰(zhàn)略定位、業(yè)務(wù)布局、經(jīng)營發(fā)展、人事任免等各方面管控，給予城投充分的自主決策和經(jīng)營權(quán)的同時，向其提供優(yōu)質(zhì)資源、注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，以協(xié)助城投解決存量債務(wù)問題、助力城投轉(zhuǎn)型成功。

2、加大人才引進(jìn)力度

人才是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加速區(qū)縣級城投轉(zhuǎn)型成功的核心驅(qū)動力量。地方政府應(yīng)依據(jù)城投轉(zhuǎn)型發(fā)展對人才的需求，建立完善的人才引進(jìn)機(jī)制，注重人才引進(jìn)精準(zhǔn)化、實現(xiàn)人才引進(jìn)常態(tài)化，從地區(qū)發(fā)展優(yōu)勢出發(fā)，基于城投公司發(fā)展需求制定人才引進(jìn)戰(zhàn)略、編制緊缺人才目錄，提高人才引進(jìn)的數(shù)量和質(zhì)量。在區(qū)縣級政府優(yōu)勢弱于省市級政府的情況下，區(qū)縣級政府應(yīng)考慮放寬引進(jìn)人才的條件限制、擴(kuò)大人才引進(jìn)渠道，并根據(jù)人才需求，發(fā)布優(yōu)惠政策、增加專項福利、優(yōu)化辦公環(huán)境以增加對人才的吸引力。

3、建立健全地方人才庫

以深化國企的三項制度改革為契機(jī)，基于對城投公司用人現(xiàn)狀和用人需求的調(diào)研，政府可通過內(nèi)部、外部兩種渠道建立地方城投人才庫，既為城投公司儲備后備人才，又調(diào)動城投公司在職員工的積極性。對于城投公司已有的內(nèi)部人才，政府可向各城投公司搜集現(xiàn)有人才的信息，通過對人才的科學(xué)評估選擇合適的人進(jìn)入崗位后備人才庫，并依據(jù)公司需求提供人才選用意見，提升人才內(nèi)部的流動性。對于外部人才，政府可借助信息化平臺、利用數(shù)字化技術(shù)，廣泛統(tǒng)計并搜集本地區(qū)戶籍人才的數(shù)據(jù)與信息，建立健全跨地區(qū)的地方人才庫，打通人才與城投公司的雙向供需鏈，做到清晰定義人才、精準(zhǔn)定位人才、科學(xué)評估人才、合理配置人才全流程暢通。

（二）公司層面

1、明確戰(zhàn)略定位

清晰的戰(zhàn)略定位是城投公司開展業(yè)務(wù)、搭建關(guān)鍵人才隊伍的基礎(chǔ)。區(qū)縣級城投應(yīng)站在時代、國家和政府的高度，對時代發(fā)展特征進(jìn)行分析，準(zhǔn)確理解國家政策，基于地方政府發(fā)展規(guī)劃，結(jié)合自身資源、資產(chǎn)和經(jīng)驗優(yōu)勢，主動抓住發(fā)展機(jī)遇，明確未來轉(zhuǎn)型發(fā)展的戰(zhàn)略定位，從橫向、縱向雙向拓展業(yè)務(wù)布局，切實提升“自我造血能力”。

2、優(yōu)化業(yè)務(wù)流程

完善的業(yè)務(wù)流程有助于城投高效開展經(jīng)營活動，也是城投明確用人需求的第一步。遵循‘目標(biāo)導(dǎo)向，以終為始’的原則，對現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程進(jìn)行調(diào)研后梳理業(yè)務(wù)價值鏈，從工作目標(biāo)的清晰度、工作內(nèi)容的必要性等方面明確業(yè)務(wù)流程的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，最終找出現(xiàn)有業(yè)務(wù)流程存在的問題，優(yōu)化形成低成本、高質(zhì)量、高效率的業(yè)務(wù)流程，提升對業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)的有效管理，實現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營效益的增長。

3、健全組織架構(gòu)

合理設(shè)置部門并明確部門職能，確保各部門權(quán)責(zé)清晰、充分發(fā)揮各部門職能是城投避免人員冗余、實現(xiàn)人崗匹配的重要依據(jù)。城投公司應(yīng)遵循目標(biāo)一致、效率提升、分工協(xié)作、權(quán)責(zé)對等、穩(wěn)定性與適應(yīng)性相結(jié)合等原則，通過優(yōu)化職能部門、減少管理層級、控制管理幅度等措施，實現(xiàn)組織扁平化、高效化，使各部門之間和上下級之間做到責(zé)權(quán)明確、信息通暢、運(yùn)轉(zhuǎn)高效。

4、完善管理機(jī)制

健全人才選育用留機(jī)制是深化三項制度改革、做好關(guān)鍵人才隊伍建設(shè)的重要舉措。人才選拔機(jī)制方面，要制定明確的崗位任職資格標(biāo)準(zhǔn)、繪制清晰的崗位人才畫像、設(shè)計科學(xué)的人才評估體系、暢通人才發(fā)展通道。通過打造公司品牌、拓寬人才來源等多種方式把外部的人才吸引進(jìn)來；通過競聘上崗、毛遂自薦、公開投票、直接任命等多種方式讓內(nèi)部優(yōu)秀人才涌現(xiàn)出來。人才培育機(jī)制方面，要緊跟公司發(fā)展步伐，建立訓(xùn)戰(zhàn)結(jié)合的培養(yǎng)機(jī)制。公司與管理者做好配合，從公司層面來說需要豐富員工培訓(xùn)方式，制定并落實培訓(xùn)計劃；從管理者層面來說，要做好員工工作的反饋和輔導(dǎo)，通過輪崗、帶教等方式做好個性化培養(yǎng)。人才任用機(jī)制方面，要遵循市場化原則，打破行政化用人模式，建立契約化用工制度，并注重提升人才流動性。在任職之前應(yīng)簽訂契約，明確崗位目標(biāo)、崗位責(zé)任、權(quán)責(zé)利等方面；任職過程中要做好目標(biāo)管理和過程管理，定期對工作進(jìn)行復(fù)盤，開展工作總結(jié)會、述職述能會等，依據(jù)工作表現(xiàn)或工作成果等做好人才的橫向、縱向流動。人才保留機(jī)制方面，要建立結(jié)果導(dǎo)向的績效管理系統(tǒng)，做到目標(biāo)設(shè)置、評估標(biāo)準(zhǔn)、評估方式合理科學(xué)；建立利益共創(chuàng)共享的激勵機(jī)制，依據(jù)員工動機(jī)需求差異，從權(quán)力、職級、薪資福利等多方面做到正向激勵與負(fù)向激勵相結(jié)合。

5、營造改革氛圍

由于歷史遺留問題，三項制度改革涉及城投公司原有員工的個人利益或權(quán)力的重新分配，因此，營造三項制度改革的氛圍有助于消除關(guān)鍵人才引進(jìn)、培育、任用等方面的阻礙。城投公司應(yīng)通過各種渠道在內(nèi)部宣傳三項制度改革的各項內(nèi)容及公司采取的具體措施，營造積極正向的改革措施。在改革過程中，積極解答員工問題，對有較強(qiáng)反對情緒的員工做好情緒疏導(dǎo)，妥善解決好職工的思想問題。